傅帅雄：新型城镇化的经验与思路

北京大学光华管理学院党办副主任 傅帅雄博士

传统城镇化模式是不适合中国国情的。城镇化的目标是什么?是为了实现“人的城镇化”，把人们生活质量的提高摆在首位。根据国家统计局的资料，迄今为止，中国城镇化率已略高于50%。但根据研究中国城镇化的专家的意见，中国目前的实际城镇化率还不到40%。理由是：中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度，城镇中一些农民工虽然在城镇中已是常住人口，但农民户籍未变，身份仍是“农民”，不能同城市居民享受同等待遇;特别是涉及新生代农民工的问题，更是如此，从而选择适合中国国情的城镇化模式就更有迫切意义。以下主要介绍一下适合中国国情的新型城镇化的经验和思路。

(一)承包地流转

农区城镇化进程中，通过承包地的流转，土地的重新规划，有效地解决了土地资源不足以及土地资源浪费等问题。承包地流转主要有三种形式，即转包、租赁和入股。转包就是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。租赁是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。土地入股是指承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或合作社等，从事农业生产经营。通过承包地的合理流转，最终将土地集中到种植大户、农民专业合作社以及农业企业手中，实现了土地的高效利用，推动农业的规模化和集约化发展，为进一步释放农村剩余劳动力，推动城镇化的顺利进行创造了重要条件。

(二)宅基地置换

随着城镇化进程的推进，大量农民进城务工，在城镇有稳定工作的农民，通过宅基地的置换在城镇换取相应的社会保障。置换的具体流程是农民进城后将宅基地交给政府，政府根据耕地增减挂钩原则，将宅基地平整为耕地，而多出来的耕地指标，被调整为城镇建设用地。同时将多出的城镇用地出让，并将这部分土地增值溢价的一部分返还给农民，换取城镇的政策保障房，商品房以及相应的社会保障。通过农村宅基地的置换，一定程度上为进城务工的农民提供了稳定的经济保障，同时也解决了城镇用地紧张问题。

(三)产权认定

承包地流转以及宅基地置换的前提条件是要对农民的承包地使用权、宅基地使用权、农民房屋的产权进行确定。没有产权，农民盖的房子不能抵押，不能转让，甚至连出租都困难，只有农民有了产权，才能有效地保证并增加其财产性收入，其相应权益才能得到法律的保护。这样，进城的农民可以放心将土地、房屋进行转包、租赁或入股，在收入增加的同时，也不再担心因没有维权的法律凭证而使自己的权益受到侵害，解决了离开农村的后顾之忧。清楚的产权界定是市场交易的前提，2011年12月召开的中央农村工作会议已经明确提出了土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，任何人都无权剥夺。因此，在现阶段，尊重并保障农民土地财产权，并从法律、制度层面确权、还权及维权，是城镇化进程中各项工作开展的重要基础。

(四)农业的规模化生产

农村家庭土地联产承包责任制实施以来，农民的生产积极性得到了释放，农业生产效率不断提高。但随着科技的进步以及农业机械的更新，以家庭农田为单位精耕细作的农业生产方式难以适应农业现代化的发展要求，以家庭为单位的农民也难以拿出充裕的资金购买新型农业机械或对农业进行技术改良。再加上近年来受到通货膨胀的冲击，农业生产成本不断上涨，农民单纯靠农业生产所能获得的收入十分有限，与城镇居民的收入差距也不断拉大。在这种条件下，有必要对现有的农业生产方式进行调整，以适应农业现代化发展的需要。农业现代化将改变过去以劳动力投入为主要生产要素的传统农业生产方式，并通过规模化、机械化以及技术创新，实现传统农业向资本和技术密集型行业转变，从而提高农业生产效率，在原有的耕地面积上获得更多的农业产品。具体而言，农民通过农田租赁、入股等多种形式与种植大户、专业合作社或农业企业签订协议，交由种植大户、专业合作社或农业企业对农田进行规模化耕种。种植大户、专业合作社或农业企业有资金有技术也有设备，他们通过规模化和机械化生产，降低了农业边际生产成本，从而实现农业生产效率的提高，并获得可观的利润。而农民除了定期获得土地租金、股份红利以外，还可以通过选择外出务工或被聘为农业工人而获得额外劳动报酬，实现了收入的增加。同时，更多的农村剩余劳动力也得到了释放，可以参与到城镇的第二或第三产业的就业中来。

(五)农村金融支持

大力发展村镇银行、农村信用社、资金互动社、小额贷款公司等农村金融服务机构，为农民自主创业、扩大生产规模提供必要的资金支持。当前，农民贷款难这一问题十分突出，而导致农民贷款难主要源于两方面的原因，第一，农民可用于抵押贷款的资产十分有限，而农民的承包地、房屋由于没有产权，因此无法进行抵押，出于风险考虑，银行也就自然不愿放贷。即使在农民的承包地使用权、宅基地使用权和农民房屋产权认定，可以抵押贷款的前提下，银行贷款也会有顾虑，要是贷款到期农民不还款，银行又如何处理这些作为抵押品的土地和房屋?对于农民的承包地使用权、宅基地使用权和农民房屋产权，银行是无权进行随意出售的。第二，银行对农民的信用状况和资产情况不了解，即使要了解其成本及难度也不小，另外农民贷款多为小额贷款，收益也有限，再加上没有一定的担保，银行自然不愿贷款。因此，为解决这两方面的问题，首先可以在省、市一级成立农村产权交易中心，把到期不还的抵押品进行网上公示，吸引买主，成交后将地产和房产的交易金额直接划到银行抵债，解决银行抵押品处理问题。这里需要注意的是，贷款的额度要有控制，避免农民的土地和房屋因无法还贷而直接破产和无家可归，这里可以借鉴重庆的做法，即将部分财政扶贫款和补贴资金转为农民信贷基金，为农民支付银行贷款利息，转“输血”变为“造血”，在减轻农民还贷压力的同时鼓励农民进行贷款创业和扩大再生产。针对第二个问题，可以成立县一级的农村信用社担保中心，以此作为农民和银行之间的中介机构，调查贷款人的信用状况、资产负债状况并为贷款人担保向银行进行贷款。

(六)二、三产业拉动

农业现代化、规模化的发展，必然推动农业生产效率的大幅提高，农村大量的剩余劳动力也因此从土地中解放出来。在这种情况下，这些农村的剩余劳动力就不得不面对再就业的问题。如果城镇没有二、三产业的支撑，无法提供足够的就业机会，那么这些农村剩余的劳动力资源不仅可能得不到充分的利用，同时还有可能引发社会的不稳定因素，因此，强有力的产业支撑是城镇化的必要条件。就产业结构而言，虽然第二产业在城镇化初期会吸纳大量劳动力，但随着技术进步和劳动力成本的上升，第二产业新吸纳的劳动力数量将逐渐减少。因此，要继续推进城镇化进程，吸纳更多的农民进城工作，除了不断扩大第二产业规模，形成新的生产能力和就业机会之外，还要大力发展第三产业。那么如何扩大和发展二、三产业呢?首先政府部门应该充分比较和分析当前的市场形势，因地制宜，在明确本地产业发展潜在优势的基础上，通过鼓励、引导等手段将这种潜在的优势转化为当地现实的产业优势。同时，以优势产业为基础，充分发挥其辐射和带动作用，不断延伸产业链的上下游产业，逐步构建起分工协作、配套齐全的产业集群，以实现产业对就业的拉动。

(七)大力发展小微企业

引导和鼓励发展小微企业，为进城务工人员提供就业机会。小微型企业投入小，技术和装备简单，易于创建，虽然每户规模不大，但数量增加快，吸纳就业面广。在欧洲，2000多万户企业中，微型企业就占到了93%，提供了1.22亿个就业岗位;在美国、加拿大，微型企业解决就业人数接近非农劳动力的90%。大力发展微型企业，可以有效地解决就业问题。同时，微型企业由于规模小，经营灵活，能够迅速反应并调整以适应市场的变化。正因为这种优势，很多企业能够由小到大，不断实现规模的扩大、扩张，许多著名的大型企业或公司就是由微型企业发展而来的。另外，对于农民、下岗工人和大学毕业生而言，他们的资金、技术和经验有限，小微企业较低的进入门槛也为其提供了创业的机会。很多地方政府通过建立小微企业创业园、小微企业工业园，为小微企业提供经营场地并给予各种帮助。如重庆，就采取了如下措施来扶植小微企业：1.减税、免税;2.方便它们获得小额贷款;3.创业时资本金不足的，由政府垫支一部分资金，帮助小微企业创业者开业;4.免费培训小微企业的业主和职工;5.简化登记注册手续。这些措施受到小微企业创业者们的欢迎，极大调动了他们的创业积极性，为解决城镇的就业问题提供了重要条件。

(八)城市的建设

为了不断推进城镇化的进程，需要加强城镇的基础设施和公共服务设施建设，大力发展公用事业和城镇服务业，美化亮化城市环境，从整体上来提升城镇的吸引力和承载力。然而城市的这些建设离不开大量持续多年的资金支持，这样的巨额资金如何筹集呢? 有一部分是依靠政府筹集，依靠政府的财政支出，比如义务教育的实施，某些医疗卫生设施、自然和消防的设施、环境治理的设施、行政关系的设施，政府财政无疑要承担这些建设的费用。居民住宅中的廉价房、经济适用房的建设，政府也有责任承担。但由于当前地方财政事权与财权不匹配，使得在城市建设过程中，财政资金缺口较大，特别是中西部的欠发达地区，城镇建设资金十分短缺。虽然“土地财政”在短期内能解决部分资金问题，但毕竟不是长久之策。其次，通过地方债务融资来进行城市建设也存在许多问题，随着建设规模的扩大和周期的拉长，地方欠债会越来越多，最后又由谁来偿还这些债务呢? 另外，城市公用事业的建设资金来自何处也是一个复杂的问题。如城市的供水、供气、供热、供电、公共交通等，还有其他公共服务业资金，其来源既不能完全靠财政，也不能完全靠市场。之所以不能够完全靠财政，是因为财政的力量毕竟是有限的;之所以不能完全靠市场，是因为公用事业一般投资周期长、回收期长，企业都是以盈利为目的，不愿意投入大量的资金。鉴于这些问题，可以学习某些发达国家的经验，诸如澳大利亚和新西兰，先由政府财政出资作为种子基金，同时吸引金融机构投资者共同出资建立一个城市公共投资基金，在公共投资基金建立以后，通过基金向民间发放金融债券，到民间去集资，吸引民间资本进入城市建设投资。这样不仅拓宽了民间资本的投资渠道，同时还解决了城镇化过程中城市建设的资金来源问题，为城镇化的推进提供了必要的条件。

(九)户口身份问题

随着城镇化进程的推进，许多进城务工的农民通过自身的努力在城镇获得稳定的工作，并在城里购房安家。他们的生活方式与普通的城镇居民已经没有区别，甚至有些家庭的收入还略高于城镇居民的平均水平，然而，其身份在某种程度上仍然受到歧视，在城镇生活却不能享受与城镇居民相同的社会身份和待遇。如孩子读书需要交纳更多的择校费，甚至被一些好的学校拒之门外。城市户口和农村户口的差别使得同样生活在城镇里的务工农民受得了不平等待遇。其次，农民和工人仅仅只是从事的行业不同，农民进城务工，从事的行业变化了，成为了产业工人，那么就应该被称为工人，为什么还要给他们贴上“农民工”这一标签?这也是一种身份的歧视。进城务工的农民为城镇的经济发展做出了巨大贡献，而城镇为何不能给他们一个公平的待遇和身份?为了解决这一问题，中央要求加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。许多地方出台了相关文件让符合条件的农民落户城镇，如广东省出台了农民工积分制入户城镇工作指导意见;重庆市出台了统筹城乡户籍制度改革农村居民转户的实施试行办法;上海、成都、深圳等地探索实行居住证制度，凡领取居住证的流动人口，在求职务工、社会保险、子女接受义务教育等方面享有与当地市民同等待遇。

(十)社会保障问题

城镇化实际上也是缩小城乡差距，实现城乡一体化的过程。在这个过程当中，教育、医疗资源的城乡均衡配置使得城乡公共服务差距不断缩小。如在很多地方，高中集中在县城办学，同时给寄宿的农村学生减免一定的食宿费用，这样就可以让农村的学生在不增加额外负担的同时，也享受到与城里学生相同的教育资源。对于部分在乡里办学的初中，政府也通过增加农村教师工资补贴，推动城乡教师轮岗交流等形式，打破过去优质教育资源在城市过度集中的状态，逐步实现教育资源的城乡均衡化布局。另外，随着农村社会养老保险覆盖面的不断扩大，参加保险的农民到六十岁也能像城里人一样获得养老保险金，老有所养的社会保障福利在一定程度上为农村的老年人提供了生活保障，减少了生活负担。在医疗卫生方面， 随着新型农村合作医疗保险的实施和推广，广大农民开始享受到社会医疗保障的福利，不仅小病治疗可以得到报销，大病治疗在一定比例下也能得到补偿。但需要看到的是，目前城乡医疗保险的差距仍然很大，特别是新型农村合作医疗保险和城镇职工医疗保险之间的差距大，主要表现在保险的费用缴纳、报销金额、报销比例以及报销的范围上，城镇职工的医疗保险都要优于新型农村合作医疗保险。因此，要缩小农村城乡医疗卫生保障差距，政府还需要继续提升公共卫生服务能力，逐步提高政府补助标准和农民看病报销比例，提高统筹层次，让参加新型农村合作医疗的农民都能享受到更多的社会保障，从而减少因病致贫、因病返贫现象发生，进一步缩小城乡差距，实现对“社会危机陷阱”的跨越。