我国城市地下空间合理开发利用的问题及对策

我国城市地下空间的开发利用与发达国家相比还有很大差距

从世界建设发展史看，19世纪是造桥的世纪，20世纪是城市地上建筑发展的世纪，而21世纪则是人类合理开发利用城市地下空间的世纪。我国城市化快速发展的现状、各城市近年来地下空间的开发和实践、城市地下空间开发法规政策的逐步出台、国外发达国家地下空间开发的经验启示，为我国城市合理开发利用地下空间提供了难得的条件与机遇。无疑，在今后30年，我国将进入城市地下空间大规模科学合理开发建设的高潮。 

1 我国城市地下空间开发利用存在的矛盾和问题 

我国的城市地下空间开发利用从早期以备战为目的人防工程开始，经过多年开发建设，已取得了明显成效；但目前开发利用总体水平还处于初级、点状、单—、浅层的开发阶段，与发达国家相比，还存在—系列制约发展的因素、矛盾和问题。 

1．1 认识不充分，宣传不到位 

城市地下空间开发利用认识不足，宣传不到位，城市建设“重地上、轻地下”，开发模式单—，构造简单、规模狭小，融资渠道狭窄，丧失了城市地下空间开发利用的宝贵机遇和时间： 

一是不少人认为“地下地质结构复杂、施工困难、工程风险大、开发周期长”，不愿过问或很少涉及；或对地下空间抱有“复杂多变、不好掌控、缺乏安全、潮湿阴冷、利用低下”等意见；或持有“地下空间开发工程造价高、出售困难、利润低下”等偏见。同时，多年来，相关部门对充分利用城市地下空间的宣传不到位；更没有把城市地下空间当作一种新型的国土资源来对待：普通百姓还没有真正认识到地下空间利用的好处，不了解地下空间利用的作用意义。这些都导致我国城市地下空间开发利用的总体水平不高，始终处于一个初级的低水平阶段。 

二是城市地下空间开发深度浅层、开发构造简单、开发规模狭小、利用功能单一。很多城市楼房地下停车设施很少或基本没有开发；地下人行过街通道缺乏统一规划、设计零散、被动开发或街面通行人多造成交通事故才去开发；地下商业、步行街等地下空间面积普遍偏少或仅限地下—层；一些城市人流众多的大型超市、商场、影院、写字楼大多没有规划设计相应配套及相应数量的地下停车场，或有了停车场而被挪作他用：有的城市把地下空间开发利用的功能设计仅仅设立为单纯的、浅层次的商业、停车场、仓库或城市配套设施；有的则各自为政，仅以个体的形态存在，致使城市各个地下空间无法形成有效的互连贯通；没有充分运用地下开发建设的长远发展规划，仅以地下一层的浅层次开发利用为主，丧失了地下开发利用二至四层深层次地下空间开发的良好时机。 

三是城市地下空间开发利用融资渠道狭窄、融资规模小、无法形成大规模综合应用的地下空间。城市地下空间开发利用需要投入大量的人力、物力、财力。目前，由于全国尚没有一部正规、统筹全国城市地下空间开发利用的规划条例，加上人们对城市地下空间开发利用的认识尚有差距；同时，地下空间的构筑物、建筑物又没有合法的产权确权保障，致使地下空间开发利用资金严重短缺，融资相当困难，地下空间开发建设仅仅限于政府有限的人防专款和城市房屋建设的人防建设费。由于地下空间一些构筑物、建筑物产权归属模糊、产权性质不清，无法从银行贷款融资，有的地下车位虽然可以从银行贷款融资，但抵押物不是车位本身，而是开发企业的法人代表个人信用贷款；有的地下空间开发利用实行“谁开发、谁投资、谁收益”的原则，但最初开发的第一笔“过桥资金”却无法筹措；有的地下空间开发虽然可以从信托资金部分融资，但年利息高达20％以上，财务成本太高，且融资额太少，往往造成可望而不可及的境地。 

1．2 法制不健全，政策不完善 

一个良好、规范运行的城市地下空间开发利用模式，需要强有力的、健全的法律法规、政策指导和保障。而国外发达国家城市地下空间开发利用做得比较好，比如我们的近邻日本针对地下空间资源的法律不但多，而且十分细致和规范，比如涉及地下空间权益的有《大深度法》；涉及地下空间开发建设的有《都市计通法》、《建筑基准法》；涉及城市市政设施的有《共同沟特别措施法》：涉及地下车位的有《驻车场法》、涉及地下空间道路通道的有《道路法》；涉及地下空间防火的有《消防法》；就连城市普通的下水道，也专门设立《下水道法》，可谓全而细。而我国城市有关地下空间开发利用的法律法规少之又少，有的城市则根本没有。 

1．3 管理体制不顾畅，职能划分不明确 

城市地下空间开发利用是一项综合性的工程，涉及政府众多职能部门和市政设施专业部门，而目前我国城市地下空间开发利用在管理体制、运行机制、管理机构、职能划分等方面存在一系列矛盾和问题。 

一是管理体制不顺、协调机制缺失。目前，我国城市地下空间开发利用管理的现状是国土资源规划、建设、交通、城建、房管、人防、公用设施、水利水务、防震、气象、防洪、绿化、环保、公安、消防、国防、电力、电信、乡电、市政等20多个部门机构分别行使管理职能、审批职权，缺乏一个综合性的、权威性的、强有力的牵头组织机构来统一协调各部门的责任和权利，造成职能不明、职责不清、管理缺失、协调各异的局面。 

二是部门之间职能交叉、责任不明。目前，我国地下空间规划、开发建设、管理、权益等申请、审批许可没有明确的规章和界定，造成部门、机构之间职能互相交叉、互相“打架”的现象多有发生。 

三是管理力量薄弱，无法形成有效合力。由于地下空间开发利用涉及的部门机构众多，又没有一个强有力的组织协调部门来统一管理，致使地下空间开发利用管理力量薄弱，无法形成有效合力，最终形成有利益的、收费的都去管理，无利益的、不收费的、服务性的都不去管理的局面。多头管理实际上是无人管理，极易造成无序与混乱。而作为城市“生命线”的地下管线一些城市近年来屡屡发生事故，不但严重影响了正常的市民生活，而且造成了难以估量的经济损失。