荷兰版本的“只租不售”——社会住宅

中国的地产市场进入改革和转型期，“只租不售”的形态，政府表态支持，部分地产企业也进入这种模式。

今天，不如来看看欧洲社会住宅最多的荷兰，如何做“只租不售”的房地产生意？

社会住宅是什么？

社会住宅，源于都市化进程。住宅市场供需不平衡，中低所得者买不起住宅，政府为了解决由此引发的社会矛盾、政治冲突，扮演起住宅市场的调控角色，提供「只租不售」的社会住宅。

迄今，「社会住宅」业，已成为先进资本主义发达国家住宅政策的重要一环，社会住宅的占有比很高：荷兰34%、英国20%、丹麦19%、芬兰18%、瑞典18%、欧盟平均14%、美国6.2%、日本6.06%、香港29%、新加坡8.7%。

与此同时，在中国，社会住宅也已成为政府重要的施政目标。换言之，政府工作下阶段的课题不再是「要不要做」，而是「怎么做」的问题。

在工作中，执行主体绝对是关键。目前，社会住宅由政府直接兴建，然而，部分人会有所疑虑：为什么不交由效率更高的企业兴建？为何不引入市场机制，来减轻政府财务负担？

对于这样的疑虑，荷兰的经验可否为我们所借鉴？

荷兰社会住宅两大特点

全世界范围内，荷兰拥有最高的社会住宅比（住宅存量为32%，240万户）。其中，荷兰首都阿姆斯特丹的数据，更是惊人，截至2016年底，其社会住宅比例高达46%（19万户），并且这些住房分布平均，无论行经阿姆斯特丹何处，周围都必有社会住宅。

除了社会住宅多这一特点，荷兰的社会住宅，还是由民间住宅法人（Housing Association）兴建，以及营运管理的。目前，全荷兰共有350个住宅法人，其中，阿姆斯特丹仅有9个，但是其经营规模，相对更大，不仅兴建、管理社会住宅，更是推动都市发展的重要角色。

住宅法人的社会基础

对于我们而言，荷兰的「住宅法人」，是一种不易想象、难以理解的组织。用最好理解的话说，就是「非营利开发商」的意思。

住宅法人不以财务获利为目的，其运作仍旧依循，不动产市场发展原则。同时，住宅法人还具有土地开发、建筑兴建、物业管理等权利。

住宅法人是怎么出现的呢？这就必须回到荷兰的历史中，来好好地理解。

16世纪开始，荷兰便有基于慈善目的，为弱势群体提供住房的组织出现，这些组织一般是教会，或者慈善团体。19世纪下半叶，大量工人阶级出现，逐渐发展出工会兴建劳工住宅的互助机制。

然而，这些教会、工会兴建的住宅，对于当时大量的住宅需求，可以说是杯水车薪。以阿姆斯特丹为例，从1870年至1990年，其人口翻至50万，出现了严重的住房短缺现象，多数工人阶级、底层弱势群体，只能居住在阁楼、地窖这类的恶劣居所。一系列社会矛盾、公共卫生问题，由此衍生。

经过多年的抗议，荷兰终于在社会民主党（Socialist Party）的领导下，于1901年，通过了《住宅法》。法律保障了「居住权」，确立建立社会住宅，为重要的住宅政策，同时赋予政府相关的权利与义务。此后，一些以教会、工会为背景的团体，因获得法律的承认，而快速成长。

在《住宅法》的架构下，地方政府也可以应政策的需要，成立住宅法人组织。截止1922年，全荷兰共有1,350个法人，只是其规模较小。

如今的荷兰住宅法人，成立于1950年之后。二战后，荷兰百废待兴，住宅量严重不足，为了满足正常供给，荷兰政府以大量预算，直接补贴住房，并积极引导住宅法人兴建社会住宅，俗称为「砖块与水泥」（brick and mortar）模式。

所谓「砖块与水泥」模式，就是政府通过廉价售卖土地，直接补助开发商的建设营运经费，同时为弱势群体提供租金，补贴社会住宅兴建成本，与租金收入的差距，以此让住宅法人得以有效运作。

在财政投入最高峰时期（以1970年为例），整个住宅补贴，占政府整体财政支出的12%。

此时期的住宅法人，是公、私并存的，即除了民间住宅法人，还包括政府成立的公法人。公法人兴办的社会住宅，主要提供给弱势群体，如低收入租户、残障人士、单亲家庭等；私人法人兴建的住宅，则是依据政府提出的计划，优先服务于自己组织的成员入住（如工会会员）。

近来，住宅法人由教会、工会等机构，转型为具有一定规模的独立非营利组织（NPO）。到1990年为止，荷兰共有1,037个住宅法人，其中，公法人213个，私法人824个；社会住宅比例，亦从1950年的18%，上升至1995年的58%。

财务平衡，转型调整

虽然，社会住宅的数量猛涨，但荷兰政府的财政负担，日益沉重，其兴建的模式，也衍生出都市隔离的问题。例如，阿姆斯特丹在70年代开发的拜尔美米尔（Bijlmermeer）社区，其住户高达13,000户，由于都是弱势者在居住，导致这个社区的标签化严重，被人们所歧视；

无独有偶，以汽车为导向的城市规划，也让中产阶级不断迁移至郊区，使得市中心逐渐空洞、衰败。

所以，自90年代开始，荷兰的社会住宅政策，有了很大的转变。政策不再重点强调「存量」，更强调「住宅质量的提升」，并且要「推动各群体混居」。住宅法人也进入新的调整转型期，即推行住宅公法人的民营化，取消对住宅法人的直接补贴，改用融资协助、引入市场机制的办法，鼓励法人整改并扩大，成为专业的「非营利开发商」。

「融资协助」与「引入市场机制」的意思是：政府取消对住宅法人的直接补助，通过使用「社会住宅担保基金（WSW）」，以确保银行可以提供长期的低利融资。

在政府的许可下，住宅法人可以和普通开发商一样，兴建可获利的商品住宅，并借此交叉补贴其社会住宅事业，达到财务平衡。

在调整之后，1990年至2000年的10年间，公法人数量从213个，缩减至23个，总体住宅法人也从1,037个，下降至701个，其中，将近50%的住宅法人拥有超过1,000户的社会住宅，8.1%更是超过了10,000户。

由荷兰的历史可知，社会住宅由民间住宅法人兴建，其实是都市发展的结果，政府曾经也是其中重要角色。

权限紧缩，新挑战

要求住宅法人按市场发展，固然可降低政府的负担，但相对的，社会住宅则要面对「不动产波动」的风险，法人也要承受「与民争利」的批判。

2008年，金融危机爆发，爆发原因是住宅法人过度依赖房产出售的财务杠杆，造成财务危机，这严重打击了大众，对住宅法人的信任。

此外，欧盟鼓励房地产市场自由竞争，明确了国家与市场的界线，鉴于此，欧盟认定荷兰社会住宅的入住对象限制，过于宽松（超过欧盟认定的个人收入所得线），应予以限缩或提高租金。

同时，住宅法人接受政府低利融资、土地优先供给的优惠，但却有权利兴建商品住宅，普通开发商认为，这是不公平的，要求荷兰政府必须紧缩住宅法人权限，只允许其兴建社会住宅。

迫于压力，荷兰政府于2015年，通过了新的《住宅法》，要求住宅法人必须回到其社会住宅的核心业务上，就其所得的政府优惠，予以紧缩。

自2017年起，阿姆斯特丹进一步规范：新社区必须落实40%社会住宅、40%出租、20%出售的混居政策，其中，非社会住宅的部分，将不再享有相关融资的担保协助。

面对此情境，住宅法人只能采取减少支出、弹性供给、持续整合的办法，来应对政府新出的政策。

中国可以借鉴荷兰的社会住宅么？

为什么社会住宅不交由效率更高的企业兴建？为何不引入市场机制，来减轻政府财务负担？

对比荷兰的情况，首先，中国并没有这样的「民间」社会基础。

试问，习惯于获利的开发商们，谁会愿意扮演这种“慈善机构”？

其次，现行的制度，欠缺对民间兴建社会住宅的支持。

以荷兰的经验来看，政府采用土地供给、经费补贴、融资贷款、弱势租金补贴等机制，来推动社会住宅产业发展，但是相较于我国，虽然《住宅法》里，有着鼓励民间企业兴建社会住宅的相关条文，但细究内容便知，其意义大于实质，仅仅停留在鼓励的层面上。

最后，则是政府在财政上的压力过大。

简言之，社会住宅是具有一定福利补贴性质的，所以其兴建、营运成本，无法通过收取租金，达成收支平衡。荷兰政府前期，采取直接对民间补贴的办法，但后来，政府开放权限，同意私人法人内部，可以交叉补贴；

回到中国，政府囿于财政压力，恐怕有心无力，无法做到直接补贴，而在当前房产结构与法规制度下，也无法实现开发商的交叉补贴。

所以，中国需要私人法人兴建社会住宅吗？

当然要，但是，理论要结合实际，在短期内，应仍然以政府兴建为主；之后，再通过修改法律，提出有诚意的鼓励机制，及财务协助优惠，让民间企业尝试兴建社会住宅，逐步让民间的住宅法人，茁壮成长。

或许真有那么一天，政府可以退居二线，把社会住宅交由民间企业来负责！