探讨旧城改造的公平性

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当下旧城改造这一关切老百姓切身利益的热点，遇到了很多问题，最突出的方面就体现在社会公平性上。本文试图对旧城改造中的不公平现象及不公平现象产生的原因进行分析。通过借鉴与旧城改造类似的美国的城市更新运动，得出指导旧城改造的要点：政府应当成为公共利益的代表，开发商行为应当存在约束的机制，居民的声音应当找到诉说的途径。 

1 我国旧城改造及其不公平现象 

1.1 旧城改造 

旧城改造，主要包括对于城市旧城区的各类建筑和市政设施等的拆除、重建、改建或维护等活动，伴随有旧城区居民的动迁现象。我国的旧城改造始于20世纪80年代末房地产市场的出现，从那时起，大规模的城市内部改造项目从市区到县城风靡一时，这些项目开始于改造旧城区居民住宅条件和启动旧城区的现代化进程。目前随着中国进一步的发展，旧城改造的任务不断深化，旧城改造已经发展为一个系统的并且全面的规划任务。 

1.2 不公平现象的表现 

中国旧城改造趋于系统和全面化的同时，必定带来许多矛盾，整个过程中的不公平现象便是这些矛盾的主要导火索。主要表现在：城市政府、开发商以及被拆迁人三个利益相关者之间的不公平；开发的经济利益与传统结构的社会利益之间的不公平；商业的眼前利益与文化的长远利益之间的不公平。 

1.3 不公平现象的成因 

根本原因是城市政府的角色错位；主要原因是开发商权力过大并且没有相应的监督机制；直接原因是居民的声音无处诉说、弱势群体的利益无人顾及。 

2 美国的城市更新运动及其影响 

尽管还没有经过大量的研究，但是中国的旧城改造这项涉及大规模清除活动的政府运作项目仍然使人联想到20世纪五六十年代的美国城市更新运动。此次运动原本是希望通过清除贫民窟来提供更多更好的住房，但是随后20年的实施产生的结果却是将贫民窟中的居民赶向了城市的其他地区，事实上更加剧了城市更新计划原来想解决的社会问题，最终导致了城市更新运动在1973年的终止。所以通过回顾反思美国的城市更新运动的经验教训，希望对中国旧城改造实践有一定的启发。 

关注美国城市更新运动的发展过程，对美国城市更新运动的结果和评价上：

积极方面：刺激了经济发展；优化了土地利用；改善了城市面貌；提升了居住条件。更新运动使许多城市具备了与其郊区竞争的能力，例如，曼哈顿作为商业和居住区位的一个大的卖点就是它在文化中心的突出作用，而文化中心的重要组成就是林肯中心，林肯中心是作为一项城市更新项目，在拆除了几个街区的房屋之上建设的一座文化综合体。正如查尔斯?艾布拉姆斯所说“更新项目提供了同时实现解决交通问题、提供游戏场地和开敞空间、提供邻里休闲设施和新的公有住房和私有住房各种目的，从而代替―解决这些问题的机会。

消极方面：使房地产资本获利；破坏了城市肌理；肢解了传统社区；驱赶了贫穷百姓。在土地征用权的使用上，政府从私人处获得财产，并最终将其交给另一个私人组织，即开发商，这样的安排势必会引起对公平性的质疑。对于底层民众来说，城市更新更多的是负面影响，他们的住房条件并未得到太大的改善，特别是对贫民窟的改造，仅仅停留在住宅条件的改善上，没有解决住房以外的整个社区的问题，贫民窟仍然存在。 

3 对比美国“城市更新”谈我国“旧城改造” 

3.1 政府作用的发挥上 

美国的城市更新运动，发起者是联邦政府，执行者是地方政府，由于体制的原因，联邦和地方利益关系不一致，而联邦政府的权力又有限，因此很大程度上影响了城市更新朝着既定的方向前进，最终出现了扭曲、变异。然而在中国，中央政府的权力比美国要大，中央和地方的关系也比美国更加牢固，所以理论上更有利于发挥中央政府的统一调控作用，制定有力的政策制度，来指导旧城改造的实施。而作为执行主体的地方政府，主要身兼两大职能：促进市场效率、维护社会公平。其中，在维护社会公平方面，美国地方政府给了我们很大的教训，他们一方面没有平衡好开发商和拆迁居民的关系，广泛采用土地征用权，私人房屋收归国有，然后进行大规模开发，使开发商和居民在利益分配上产生矛盾；另一方面，没有平衡好社会各阶层之间的关系，最终导致了种族矛盾、贫富矛盾的加剧。从中可见，作为理性的政府，应该避免直接干预市场，更多地代表公共利益，维护好社会的公平。 

建议：（1）政府应该维护社会弱势群体的利益。旧城中的居民通常都比较贫困，他们唯一依赖的就是所住房屋的所有权以及房屋占用土地的使用权，政府应该充分地保障他们的权利，不可轻易剥夺。

（2）调节不同群体之间的收益分配。在开发商与被拆迁人之间，城市政府应该更多的站在被拆迁人一方，充分考虑弱势群体的困难，帮助他们争取合理的拆迁补偿费，同时，还应该站在发展的高度，让被拆迁人分享到开发的利益。（3）要监督、规范开发商行为，防止开发商为了追求经济利益而大拆大建，破坏城市旧有肌理、历史风貌。城市政府应从长远着眼，制定相关的保护政策和法规，利用强制力保证全体成员遵从，保证代际间的公平性。 

3.2 开发商权力的约束上 

美国的城市更新中，并没有考虑对开发商行为的限制，相反，地方政府还在一定程度上给予帮助，这就必然导致了城市更新改造最终沦为单一的商业性开发，即对贫民窟清理改造进行商业开发，而这种开发通常是以牺牲低收入阶层居民的利益为代价，其结果是忽略了开发地域中人的需求，破坏了稳定的社区关系，导致社会问题众多。 

建议：我国在旧城改造中可通过建立平等、公平的竞争机制使开放商同样参与市场竞争，避免暗箱操作；还可以建立相应的监督机制，让社会各界来评判、监视，使开放商行为透明化。 

3.3 居民利益的保障上 

从美国城市更新的实践情况就可看出，居民在和开发商的“较量”中处于劣势，失去了话语权；搬迁后的住房问题得不到解决，常常被忽视；在拆迁过后也没有选择回迁的机会；传统邻里关系等社区文化部分被无情地剥夺，得不到补偿。而在我国的旧城改造中，虽然居民构成没有美国那么复杂，贫富差距没有美国那么大，但也必须重视保护弱势群体的利益。主要的途径还是通过政府及民间组织来关心居民的诉求。 

建议：（1）居民要得到平等对话的权利，在市场机制的作用下，居民理应作为公平参与谈判的一方，在这过程中，政府非但不能帮开发商说话，反而应该站在居民这一边，为居民争取更多的话语权。所以对于搬迁、回迁、补偿等一系列问题都应该成为市场选择的结果。

（2）最底层居民的生活要得到关怀和帮助。如果单靠市场的作用，最底层的居民可能还是会边缘化，因此，这一部分人尤其应该得到社会的帮助、政策的扶持，尤其对我们社会主义国家来说，更是如此。

（3）居民要享受社区文化的果实，旧城改造不能简单的理解为纯物质层面的改造而忽视社会文化层面，传统的社区文化对于居民来说是非常重要和宝贵的，因此，需要小心谨慎的保护好这一部分内容，要突出“以人为本”的思想，充分考虑城市居民对人际交往、文化娱乐、教育和就业等方面的社会需求，尽量避免大拆大建等会损害社区文化的行为。