中国城市更新现状

农民房和现代楼宇比肩而立（图片来源：互联网）

城市更新是当前中国城市发展的研究热点之一。改革开放后，城市更新作为城市发展的调节机制，以空前的规模和速度在全国各地展开，并在21世纪进入了一个新的历史阶段。城市更新在城市管理中的地位日益突出，与此同时，目前我国城市更新中又存在诸多问题，引发了大量社会矛盾。本文在系统梳理我国城市更新发展脉络的基础上，对当前我国城市更新中存在的问题进行探讨，深入分析这些问题产生的深层次原因，并提出促进我国城市更新系统、科学发展的对策。

中国城市更新的发展历程

1 计划经济前期旧城“充分利用”

从解放初期直至70年代，我国实行社会主义计划经济，城市建设以“变消费城市为生产城市”和“城市建设为生产服务、为劳动人民服务”的方针为指导，主要开展生产性建设。国家集中全力发展重工业，生产项目集中在城市新区。当时旧中国遗留下众多城市问题，由于政府精力有限，加之资源紧缺，因此对旧城的政策只能是“充分利用，逐步改造”。当时的旧城改造基本上维持了旧城区的现状，主要是着眼于改造棚户和危房简屋，同时增添一些最基本的市政设施，以解决居民最基本的生活问题。

2 计划经济后期旧城“外新内旧”

20世纪70年代后期，城市职工住房短缺成为突出的社会问题，政府开始重视修建居民住宅。那时候主要在城市新区中划拨建设用地，旧城区用来填空补实。由于当时管理体制不健全，经济条件有限，以及历史文化保护观念淡薄，建设项目存在许多问题和漏洞。例如：建设水平低下，配套设施不齐全，管理手段不完善，监督不到位，农田、绿地被非法侵占，文物古迹遭到严重破坏等。城市中心地段由于人口大量聚集导致建筑密度较高，基本上无力对其进行全面改造。因此，城市形态出现了外围建筑新、质量好、层数高，而中心区普遍比较陈旧、建筑质量差的问题，这是与城市一般发展规律相违背的反常状态。在这段历史时期，我国旧城改造规划总的思想是充分利用旧城，对旧城居住区和环境恶劣地区进行改造。但是，由于旧城改造过程中客观条件的限制和人为因索的影响，城市结构和形态并未发生质的变化，并且在一定程度上加剧了旧城环境恶化。为城市的健康发展留下了隐患。

3 改革开放城市建设飞速发展

改革开放以后，经济飞速发展，城市建设速度大大加快。旧城区落后的建筑质量和环境质量难以适应城市经济发展和居民生活水平日益提高的要求，同时，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，土地的有偿使用，商品房的蓬勃发展，第三产业的兴起等，城市新区可供开发的用地越来越少，在这种“内因”和“外因”的联合作用下，旧城区获得了新的改造动力和契机，从而推动城市更新改造进入新的历史时期。1990年代后，城市更新更是以空前的规模和速度展开。而且随着城市整体经济实力的增长和房地产市场的推动，城市更新的投资方式发生了改变，由“投入型”转向“产业型”。改革开放前，我国旧城区普遍存在着布局混乱、居住拥挤、交通堵塞、市政设施短缺、房屋破旧、环境污染等严重问题，在改革开放后的城市更新中，这些问题得到了不同程度的改善。但是，在旧城区的更新改造过程中，暴露出的一些问题也正日益突出和严重。而且由于城市结构具有保持稳定的趋向性和难以改变的惰性，历史上积累起来的那些旧矛盾和旧问题仍在不断地以各种形态重复出现。

目前我国城市更新的主要问题

1 老城过度开发、新城郊区化

当前我国城市更新的现状是：一方面大量新的产业与商业住宅在城市郊区扩张，另一方面旧的城市中心依然具有巨大的经济活力和吸引力，城市更新依然是以追逐中心商业区的“超额利润”为重要目标。随着房地产业的兴起。我国的城市旧城区逐渐成为房地产开发的热点。我国的城市旧城区通常是城市的中心区，人口密集，商业发达，具有很高的区位价值。在经济利益的驱动下。房地产开发商在旧城区更新改造中，常常不惜损害城市的整体社会效益和环境质量，进行高强度开发。导致旧城区建筑容量过大，建筑密度过高，从而带来新的环境恶化，城市的整体环境质量严重下降。目前全国各城市都普遍存在着盲目兴建高层建筑，片面提高容积率的行为，这样势必会产生负效应。加之房地产商热衷于建设商业和办公等短期赢利性建筑，而不愿建设投资大、回报周期长的基础设施，而政府部门由于财政有限无法及时投资修建，基础设施不足已成为当前旧城区亟待解决的问题。虽然中国已经进入了城市化加速时期，但是郊区化也出现在一些大城市特别是沿海经济发达城市中——由于区域管理机制不成熟。基础设施不健全，交通不便，环境陌生等原因的存在，新城区的吸引居民的能力不足，新居住区的人文环境和文化氛围很难在短时间内建立起来，并由此带来文化心理的失衡和社区结构的衰落。因此在城市更新的过程中必须还要考虑如何让居民融入新城区中生活，使新区发挥其应该有的功能。

2 形象工程泛滥

城市更新涉及多元利益主体，其中最主要的是政府、市场与公众，它们三者的目的是不一致的，但是成功的城市更新必须依靠三者的合力。政府作为社会整体利益的代表，在其中必须扮演积圾、公正和诱导性的角色，而不是“趋利”的一方。当城市政府将城市更新作为牟利的工具，而普通市民被排除在更新决策过程之外时，城市更新也就背离了其基本的价值准则。政府为了在短期内突出政绩，一时间，形象工程在全国范围内迅速蔓延。据建设部披露，中国600多个城市、2万多个建制镇中，约有五分之一的城镇存在“形象工程”。形象工程的直接后果与具体表现是：形象工程严重脱离实际。建设资金不足导致大量拖欠工程款或擅自挪用其他财政开支，为以后发展造成沉重负担；向弱势群体转嫁负担，大量拖欠建筑农民工工资，造成全国性的社会问题。资源配置失衡，造成严重浪费。政府耗费大量人力、财力、物力兴建使用价值不大的标志性建筑，而城市本身存在的公共设施不足、交通拥挤混乱、居住区破旧不堪等亟待解决的社会问题却无人过问。政府通过对稀缺资源任意支配、牺牲弱势群体的利益等手段来制造政绩，附加“政治”功能，换取政治利益。

3 扭曲社会关系和利益结构，催生社会不稳定因素

在城市更新的博弈中。主要存在着政府、房地产商和拆迁居民三方对弈者。在更新过程中，居民的要求是保护他们的租金收益或对损失租金收益给予补偿。由于在法律上居民没有资格作为土地交易的一方。而无权参与谈判。房地产商追求的是利润最大化，至少要获得行业平均收益。巨大寻租市场的存在，是开发商创造利润的重要基础之一，开发商在付出巨大的“灰色成本”以后，为保住利润，只能千方百计通过加高建筑，加大密度，增加拆迁率等手段来提高容积率，或者想方设法降低拆迁成本。而政府希望避免财政压力，对征用权的使用就有极大偏好。现实中，受损失最大的往往是被迫搬迁的居民，他们在经济、社会关系、工作和生活上都会受到严重影响和损失。国家有关资料显示，在土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60-70％，拆迁人得20-30％，被拆迁人只得到5-10％。政府和被拆迁人之间没有实现公平交易，利益分配机制的缺失和未制度化，使得被拆迁人不仅未能从城市开发中受益，反而成为城市发展的“牺牲品”。在分享土地的转让收益或增值时，往往忽视了被拆迁人的利益。仅仅给被拆迁人规定的补偿．没有保障被拆迁人随土地增值而分享这种收益，引起了被拆迁人对政府的不满。

4 城市旧城区社区大量解体

在我国的城市旧城区更新改造中，许多城市在经济利益至上的不正确的价值观引导下。从地价的级差效应出发，将旧城区中原来的居住用地大量地置换为办公和商业用地，从而导致城市旧城区中的大量社区解体，传统的社区居住文化圈被打破。为追求高额利润。在旧城区中新建住宅大多数是高档商品房，价格昂贵，是大多数拆迁居民无法承受的。在这种情况下，大多数原有居民只能被迫搬迁到城市郊区，随之而来的引发了就业难、上学难、购物难、上下班路程过远等一系列问题，从而导致城区居民由过去的“盼改造”转而”怕改造”。城市更新既没有建立起具有广泛约束力的严格程序和监督制度，也没有可量化的科学体系和硬性评价体系。城市更新的决定就是领导者凭个人偏好和经验，仍然遵循传统的经验管理。城市更新政策性强、涉及面广，信息的公开透明十分重要。据统计。目前大多数城市政府对公众公开的信息尚不足30％。公众根本无法对城市更新进行有力监督。国家信访局透露：近几年反映城市更新问题的信件呈逐年递增的趋势．每年递增超过50％以上。公众对城市更新行为越来越重视，政府公开政务信息十分紧迫且必要。

5 官员选拔制度不健全扣利益驱动

在我国目前体制下，官员工作状况的评判标准就是上级部门的满意度。这种内部取向的控制机制导致官员不注重工作的实际结果和长远利益，为了在短期内达到升迁的目的必须在短期内做出政绩，而忽视工作的实际效果和长远利益。城市更新不可避免地要拆除一些旧街区。政府常以“公共利益”为由运用行政权力。在这个过程中，官员趁机寻租，开发商为获得开发权向相关负责的官员个人行贿。并且建立的新工程又可作为所谓“政绩”以捞取政治资本。政治和物质双重利益的诱导，使负责城市更新的管理者首先考虑的不是所管理城市是否应该更新，而是想办法如何能够不断地扩大更新。反复更新。

6 公众参与机制不健全

目前，我国城市更新改造中公众参与机制很不完善。从政府管理部门、私人部门到广大人民群众，普遍缺乏公众参与的理念，缺乏对公众参与的内涵、价值观、机制和行动力的正确认识，整个社会还未形成公众参与的文化。与城市更新有关的政府部门和企业部门对各自的资讯过于垄断，对许多应该释放的资讯不及时发布，相关非政府组织、社区组织和广大民众往往由于不能及时得到相关资讯，无法真正有效地参与到城市更新中。在很多情况下。作为城市更新改造的利害关系人的本地居民和社区组织并没有被给予平等的合作伙伴地位，甚至被排斥在外，这是导致在拆迁中严重损害居民利益的事件时有发生的重要原因。