城市更新的历史演进与未来发展——以上海市为例

1. 综述

1.1 城市更新

城市更新，又称为旧城改造，是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便根本改善其劳动、生活服务和休息等条件。既反映城市的发展过程，城市空间规划组织以及建筑和社会福利设施的完善过程 ；又表示物质成果，反映当时的建筑和福利设施状况。城市更新是个不间断的过程，取决于城市的发展方向和速度。

1.2 国外研究发展

城市更新运动起源于西方二战后大规模的城市推倒重建式更新活动（urban renewal），由于这种机械的物质环境更新破坏了城市原有社会肌理和内部空间的完整性，而受到广泛的质疑和反思。Urban Regeneration 一词最早是指西方尤其是英国在经历全球产业链转移后衰败旧工业城市的一种城市复兴策略，以及其他改善内城及人口衰落地区城市环境，刺激经济增长，增强城市活力，提高城市竞争力的城市再开发活动。

20世纪五六十年代，英美国家对城市中心区大规模推到重建式的更新，引发学者借用城市政体理论（urban regime theory），形成了主要以研究中央和地方政府在更新过程中分析二者之间权力关系和制度结构的城市更新联盟（Urban Renewal Coalitions）理论。进入 80 年代后期，随着福特主义向后福特主义的社会生产方式转型，以及西方国家城市管理和公共政策的改革，出现了企业化城市（entrepreneurial urban）、地区营销（place marketing）、经营城市（city marketing）等一系列政治经济学理论。

近年来，随着对城市社会公平和环境可持续等多元化更新目标的提倡以及对市场主导的城市更新过程中如绅士化现象对原住低端收入人群的置换等负面社会效应的批判，使得包括原社区居民、非盈利组织等多元关系主体共同参与的社区更新（community regeneration）、邻里更新（neighbor-hoods renewal）等更新理念得到广泛的关注，进而推动了城市管治（urban governance）理论在城市更新研究中的深化。管治在城市更新中的理论应用，主要是研究基于新制度主义对城市的地方竞争力和更新项目中参与主体的权益关系，管理结构的分析等。从最初对更新项目中对中央和地方政府的权力关系博弈研究演化到当前对社区和公众参与的解释。

1.3 国内研究发展

中国学者对“城市更新”研究内容的演化是同中国不同时期经济建设和城市发展的主题密切相关的。随着中国城市化进程的不断推进，城市更新也相应不断衍生出更广泛的内容。从旧城改造到城中村改造再到当前随着中国产业链升级而面对。

早期有关城市更新的研究主要针对大城市内部的旧城改造和基础设施完善，大部分是地理学者和规划学者对中国旧城改造及相关问题的研究，包括对各大中型城市危房改建的经验交流和改造方式的总结及对苏联、英国城市更新历程等国外更新改造经验、城市更新原理和应用的少量报道。

后期，伴随中国经济发展和产业升级，城市更新也赋予了新的内容，对英国、德国旧制造业中心的经济复兴为主要目的的城市更新运动的介绍增多，同时开始了对国内老工业地区综合更新的策略性思考的探索 ；由于快速城市化的推进，中国部分大城市中的城中村问题开始受到学者们的广泛关注，对城中村问题的形成机制、城中村改造模式的研究是这一时期的研究热点。

2. 上海城市更新的发展

2.1“危棚简屋”改造

90年代初，上海市民居住矛盾突出，有数十万户家庭人均居住面积低于4平方米，其中3万多户人均居住面积不足2.5平方米。1992年召开的市第六次党代会要求，抓住深化改革、扩大开放的机遇，把旧区改造、改善居住的起点，落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上，提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”（俗称“365”），拉开了大规模旧改序幕。在推进过程中，市政府出台了一系列相关文件，通过减免土地出让金、有关税费以及财政补贴等政策，鼓励国内外开发单位参与旧区改造，共改造了包括365万平方米危棚简屋在内的二级旧里以下房屋1200余万平方米，受益居民约48万户。

2.2“十五”新一轮旧区改造

“十五”初期，全市中心城区迫切需要改造的二级旧里以下房屋仍有1700余万平方米。2000年，市委七届七次全会提出加快旧区改造的要求。在推进过程中，上海认真贯彻国务院《城市房屋拆迁管理办法》，制定了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（市府111号令），确定了旧区改造房屋拆迁补偿安置以被拆房屋市场评估价为标准、安置方式以货币安置为主的原则。与此同时，因地制宜，通过“拆、改、留”多种方式，对其他各类旧住房进行改造，共改造二级旧里以下房屋700余万平方米，受益居民约28万户。

上海石库门

2.3“十一五”成片二级旧里以下房屋改造

至2005年底，中心城区还有二级旧里以下房屋1000多万平方米。“十一五”前两年，举全市之力，重点推进了世博园区、轨道交通等重大市政基础设施项目的拆迁，并带拆了一批旧住房。同时，按照“政府主导、土地储备”的原则，积极探索以土地储备为主要方式的旧区改造新机制。在此期间，还启动了改造事前征询机制的试点，推行了以“五项制度”、“十公开”为主要内容的阳光动迁政策。经过努力，前两年共完成二级旧里以下房屋改造127万平方米（其中，原“十一五”初计划内的有63万平方米，计划外的有64万平方米），约5.2万户 ；2008年上半年完成32万平方米。

2.4 2016年上海城市更新新计划

在经济高速发展后，上海在土地利用、人口结构、空间品质、功能活力、文化传承、城市安全等方面都也遇到新的挑战。土地利用结构不合理，人口激增、老龄化严重，传统工业与传统服务业面临挑战，空间品质不高。这些出现的问题对城市更新提出了新的要求。

上海城市更新四大行动计划，包括共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划，主要针对“社区服务、创新经济、历史传承、慢行生活”等四个市民关注焦点和城市功能的主要短板。整个行动将持续三年，外滩社区160街坊、苏州河岸线休闲系统等12个项目被成为更新的重点。

3. 上海城市更新模式

3.1“毛地出让”改造模式

“毛地出让”旧改模式，是20世纪90年代以后，伴随着房地产市场的兴起，政府通过“毛地批租”的方式将旧区改造地块出让给开发商以进行房地产开发。在当时的条件下，政府直接与开发商达成出让协议，开发商自筹资金或向银行贷款，通过政府划拨或出让等方式获得建设项目的土地使用权，楼盘一部分用于动迁安置房，一部分用于市场销售。

3.2“土地储备”改造模式

“土地储备”旧改模式，由储备机构预先以征收、收购、回收等方式取得旧改土地，对旧区地块上的房屋权利人实施房屋征收动迁安置补偿后，对土地进行前期整理开发，而后再将相关配套成熟的净地通过市场出让，以土地出让收入来弥补居民的安置补偿。

4. 上海城市更新的特点与缺陷

4.1 开发规模大

在城市建成区，对于需要更新的对象，不是针对具体情况，采取或维修或改造或重建的方法，而是一律大规模的推倒重建。在城市郊区，侵占农田，开发建设大片的住宅与工厂大拆大建，使得中心区居民大量迁往上海外围，给居民就业、上学、通勤带来困难，大规模拆建也造成居民回迁安置周期长、建成慢，带来生活上种种不便。

4.2 开发密度高

在当前的城市土地经济背景下，旧城改造工作主要依托开发商进行。在一些改造地段中，开发商为了追求商业利益，往往突破上海城市规划要求的底限，加大开发的强度、提高建筑密度与容积率、减小建筑的日照间距。建筑的密度过高，占用了必要的开阔空间和绿地，这给建筑及周边环境带来安全隐患，整体环境质量下降，产生负效应。

4.3 重建形式单一密集

在对上海中心区的改造时，集中建造高档商业体、高档住宅区等，这导致中心城区渐趋“空心化”。而大量从城市中心迁出的低收入居民在城市边缘聚居，由于城市基础设施、交通网络、学校、医院等条件不完善，居民生活十分不便。

同时，由于上海旧区大规模的改造开发往往建设单一功能、单一标准的区域，造成居民工作、居住、娱乐等功能的分离，带来诸如交通、安全等许多社会问题。目前的改造大都是将老房子全部拆除，将许多小企业和临街的小服务业清除，导致城市生活的单调乏味。这种模式导致上海城市功用的多样性遭到破坏。

5. 上海城市更新建议

5.1 合理规划，优化城市功能

在制定改造方案时，应当同时兼顾解决城市老化问题、完善健全城市的功能结构体系、改善城市居民生活条件、繁荣城市经济、保护城市生态环境等方面，做出合理规划，使城市功能得到增进，居住条件得到改善。

5.2 政府与多方进行合作，公平与效率兼顾

政府可与民间机构进行合作来融通城市更新中所需资金，或成立专门机构管理城市更新工作。同时，政府应当政策透明化，合理安排所有利益相关方进行合作，做到公平与效率兼顾。

5.3 将城市更新与住房保障相结合

改造地块按照一定比例建设商品房、商业区与保障性住房，避免大量居民由于改造而被迫向城市外围迁移。