英国城市更新的发展历程

本文作者：刘伯英 清华大学建筑学院副教授

（一） 1950年代：重建Reconstruction

这个时期，是英国的战后城镇重建时期。为了应对新住房的持续需求，重建和开发是工党政府的迫切任务。同时也是住房在郊区增长的时期。不幸的是，郊区开发和工业项目搬迁的过程导致了内城的衰落。那个时期城市重建计划的主要行动者（Key actor）和利益相关人（stakeholder）是国家和地方政府，加上一小部分私人公司（Roberts et al，1999）。在福利国家的意识形态下，城市政策主要来源于国家的控制和提供服务来指导城市变化的过程。对私人部门的依靠是忽视的，因为它被认为没有能力满足社会的需求。 这个时期，国家的指导是直线型的，私人在开发和土地上的利益必须要服从公共的利益（Barnekov et al. 1989, p.31）。

（二） 1960年代：重振Revitalisation

住房和人口的压力一直都是个问题，不管对于工党还是保守党政府而言。增长持续在边缘地区和郊区发生，只有很少在中心地区。不考虑零星的在内城的政策和计划，我们可以明显地看出在内城物质、经济和社会上的衰落。国家政策和行动在减少失业、解决的种族骚乱和衰落地方经济的不力，使大家有了这么一个信念：国家规划系统是没有能力的，是相当没有效率的（Barnekov, et al, 1989）。为了应对问题，国家的内政部（Home Office）成立了城市计划（Urban Programme）。在这个计划中，按照1969年地方政府资助法案（Local Government Grants Act），严重衰落的地区将受到中央的资助，以帮助完成城市和社会服务的计划。这个安排保证这个项目的75％的钱由国家资助，剩下的部分由地方政府解决。但是按照Lawless（1989）所指出的，英国战后的国家福利系统和城市政策是一个失败（Britain’s national welfare system and post-war urban policy was directly labelled a failure）。

（三） 1970年代：更新Renewal

在重新思考内城问题和第一批城市政策，1970年代的城市政策试图协调物质、经济和社会政策（之前这些都是相互独立的），并解决四个问题（Barnekov et al，1989）。 增长的城市贫困、住房需求、低收入者和失业内城的男性的长期失业和增长的就业机会丧失。主要城市中心的少数民族聚居，例如伦敦和伯明翰。 这十年中最重要的就是从原来只关心砖块、灰泥的物质开发的转变。1977年的城市白皮书（The 1977 Urban White Paper: Policy for the Inner City）代表了对城市贫困和城市经济复兴（economic revival）的重视。主流的城市政策，包括住房、规划和工业布局第一次都与内城的衰落联系起来。零星的政策不在受到重视（Barnekov et al., 1989, p. 157）。1977年白皮书导致了对城市计划（Urban Programme）的修订和合作计划（Partnership Programme）的形成。同时，内城区域法案（Inner Urban Areas Act 1978）提供给私人公司资金，使他们可以与城市计划（Urban Programme）和政府一起解决经济更新。合作计划（Partnership Programme）的概念是1977年白皮书发展来的。有7个地区被视为合作计划的目标，有London Docklands, Hackney-Islington, Lambeth Newcastle-Gateshead, Manchester-Salford, Liverpool and Birmingham。 

合作的主要目的是指导内城更新所需要的各个部分的努力和资源。通过撬动私人投资来获得城市更新需要的资本。

（四） 1980年代：再开发Redevelopment

1980年代的十年间，我们可以看到政府政策方面的需要变化。主要的催化剂是1977年代的白皮书是范式走向了市场为基础的城市更新。这是基于内城的衰败是经济的衰落造成的认识（Deakin and Edwards, 1993）。计划和议案要尽可能包括公共当局、非盈利组织、社区组织和私人部门。包括和并让私人部门当主角是基于中央政府认识到政府不可能提供所有城市更新所需要的资源。合作的概念和杠杆的重视以及商业的开发导致了企业文化的诞生，并成功的由撒切尔政府开始。 

城市开发公司（Urban Development Corporations）和企业区（Enterprise Zones）是两个最重要的手段来加速城市更新过程。除此还有城市开发和城市更新资助（the Urban Development and Urban Regeneration Grants）。 城市开发公司是英国1980年代城市政策中地产导向城市更新的一个例子。他们的工作使建筑和土地得到了有效的使用，促进了新和以后产业的开发，产生了有吸引力的环境，保证了社会的住房设施的提供，从而鼓励人们在该地区工作和生活（Berry et al., 1993）。通过保证物业和土地的开发，衰落地区的更新将会实现。当时的环境大臣（the Secretary of State for the Environment）认识到了以前更新的失败，将UDCs作为公共部门的促进政策，UDCs被授予了决策权和确定的年度资助，得以保证在特定地区进行建筑和土地的物质更新。作为行为者（enablers），UDCs在其划定区域内拥有获得规划许可的保证。同时，他们还有强制购买的权力，这样他们可以允许按他们自己的意愿来获得、拥有、管理和处置土地（Deakin and Edwards, 1993; Berry et al., 1993）。附属的权力使UDCs可以向私人开发商提供资助。他们还要在划定的范围内负责开发基础设施，例如水、电、煤气和下水系统。这对于吸引私人部门很重要，私人部门会觉得城市更新是很有保证的。荒谬的是，它们不是编制战略规划的机构，它们也不受地方当局规划的限制。 

正是通过UDCs，城市更新中的合作框架得以付诸实施。1998年所有的UDCs都推出了历史舞台。所有的权力和活动都转移到了一个新的机构——英格兰合作组织（English Partnership）。 

企业区（Enterprise Zone, EZ）它源于一个实验，在这个实验中有一个给定范围的地区不用受规划的控制。同样的，标准的开发控制条例也是没有的，以此创造一个美感创造的氛围（Berry et al., 1993）。在给定范围内是授予规划的做法得到了很多开发的欢迎。这使与某些特定的入口、高度和土地利用相符合。事实证明，这对开发商和投资者特别有吸引力。开始，有11个EZ在英国。他们是那些物质和经济衰落的地区，而通常的政策无法产生持续的经济活动。EZ遍布全国，以测试这个方法是不是有效。同时，还有一些经济上的刺激，例如在很多年内减免开发土地税，而税由财政部直接拨款给地方当局。同时还同意100％的开发是商业和产业的建筑，这非常受开发商欢迎。

The Urban Development Grant(UDG)城市开发资金1982年引进。这个政策的唯一目的是介入私人部门。本质上，它是政府提供的资金，是特别给有地方当局和私人部门合作项目的。但是它没有规定什么样的项目对这笔资金是合格的。它的最初想法是通过公共资金撬动更新项目，这样私人投资者才会对合作更有信心。这个措施并试图优化私人和公共投资的比例。 

The Urban Regeneration Grant(URG)城市更新资金是对UDG的补充，最为政府帮助私人部门开展大型项目的努力。这个资金的目的在于提升私人部门的作用，同时减少地方当局的作用。中央政府直接把钱给私人开发商，甚至这个开发商还没有得到地方当局的开发许可。 

UDG和URG都是促进私人部门加入城市更新的，说明了政府要通过企业手段推动更新。1988年，UDG和URG合并到了新的CG，并成为与the Action for Cities一起的政策工具。这个资金的申请是有私人部门委员会评价的，直接付钱给开发商，绕过了地方当局。

（五） 1990年代：再生Regeneration

1980年代的自上而下的城市更新被重新评价，结果是一个更加一体、地方敏感性的政策框架。政策更加倾向“新地方主义（New Localism）”，代表了一个管理型、竞争型和合作型的城市更新方式。同样的，政策和实践的导向也趋向物质、社会和经济战略的整合。合作的方式成为压倒性的。主要行动者、利益相关人的联合被加强。这种加强是通过资助安排来实现的，因为资助需要私人产业、地方和国家政府机构和社区的合作。从经济的角度看，从公共和志愿部门的资助到达了私人部门类似的水平。而之前，私人部门是投资的主体。 

1990年代后期的主要制度发展包括RDA和EP的成立。RDA的成立是为了减少英格兰的区域不平衡，通过经济更新和经济发展，从此促进竞争力和可持续发展（DETR website, 2001）。RDA的经济和财政框架，包括新安排的SRB（Single Regeneration Budget）、传统项目的资源提供，包括Assisted Area Policy，还有一些新的计划，例如the New Deal for Communities。 

成立于1992年，它的成立是处理城市衰落的最重要的行动。这些是负责土地获得、开发衰落、利用不充分和空置地的新的城市更新机构。这些机构的形成是通过新城委员会和国家性的城市更新机构合并而成。EPs在区域层面上运作是从1999年4月开始的。它们保持了强制购买（Compulsory Purchase Order）的权力，以及在新城范围内进入、测绘和规划的权力。EPs建立在UDCs的传奇上，将继续担任公共、私人、志愿和社区的行为者（enabler）和协调者（mediator）。 

社区新政（New Deals for Communities）、City Challenge、the Single Regeneration Budget和the European Regeneration Programmes在是1990年代开始的，都是在合作的框架下支持自下而上城市更新过程。最重要的是，这些计划都代表着提高地方社区参与的承诺。城市更新政策的重新定义包括住房、就业、交通、教育、环境管理、规划、卫生和社区发展。这个新的定义加强了更新的综合方式。

为了整合所有城市更新计划在1993年成立。SRB由中央政府的整合的区域办公室（Integrated Regional Offices）管理。重要的是，它资助所有的政府和非政府组织，如UDCs，HATs和EPs，并留下一部分钱通过SRB Challenge Fund给竞争性的投标。SRB项目和投标指导（Bidding Guidance）将诸多目标氛围7个主要的领域。 

它是城市政策预算中的最大的，其中地方当局要与私人部门、志愿和其他公共部门等一道才能竞争合作资助。地方当局在设计城市更新规划中具有关键的作用，这些地区将在区域的复苏中发挥重要作用。CCF是给那些建立在合作基础上的更新的，这些合作包括所有部门和所有层次的管治，包括公共、私人、志愿和社区。不幸的是，CCF设立之处导致了私人部门的洪水般的申请，它们其实并不在乎真实的合作，而是在乎钱。结果是，社区和志愿机构在收到资助的更新项目中表现得并不积极。就社区介入而言，这尤其发生在高失业的地区，在那里社区能力的建设（community capacity building）应该在项目开始前就要开始。真实的合作的缺乏严重影响到了城市更新的行为和最终的结果。

（六）小结

 城市更新的政策从地方为基础（area-based）的更新到一个战略性区域和国家的层面。对地产导向的更新和政府对城市经济政策的重视受到了批评。批评家认为这些没有考虑社会和社区问题。甚至环境改善和物质更新的目标都已经实现，内城居民的基本需要还是没有被忽略了，而且展现他们技巧和能力的机会也没有。社会和环境政策，以及经济和物质政策，展现了对城市衰落问题的综合性解决方式，特别是对1990年代的努力。这个方式还展现了协调基金和各组织的行为的努力，进而，对公共和私人部门之间真实的和综合的合作的不断重视成为国家城市政策的一个主要转变。