伦敦道克兰城市更新

伦敦道克兰区是上个世纪末西方最大的城市更新工程，共22平方公里，西起伦敦中心区，即老金融城，向东沿泰晤士河延伸10.8公里，各个部分差别很大，既有中世纪的城市地区，又有衰败的工业码头区，也有大片的绿地以及水体，并且混杂在一起，其西北部属于Tower Hamlets区，东北部属于Newham区，而泰晤士河南部属于Southwark区。在历史上，由于道克兰区的国际航运、码头工业以及交易的繁荣，才带动了世界商业与金融贸易中心——老金融城。从上世纪60年代到70年代末，随着集装箱以及大型货轮兴旺，东伦敦道克兰区内的各个码头逐步衰败，进而关闭，东伦敦失去了150,000个工作岗位，占该地区的20%，特别是与港口码头相关的产业遭到重创，包括货运物流、食品加工等。经过三十多年的改造，它焕发一新，成为了伦敦新金融中心的所在地，不仅继续维持了伦敦作为“世界城市”的地位，而且成功地完成了产业升级，带动了当地经济与社会的发展，也在一定程度上解决了当地的社会问题，惠顾了当地居民(LDDC, 1998; Hall, 2002)。然而，其规划思想在城市更新过程中不断调整，特别是变化的规划思想体现了整体与局部利益的冲突与合作。

“非规划”

1969年3月Peter Hall以及其他学者针对城市衰败的问题，提出了“非规划”的概念，认为在复兴城市的过程中可以采用一种极端方式，将地方规划的限制降至最低，甚至取消那些规划限制，对外来的资本、工商业以及外来劳动力等各种因素完全开放，让完全自由的市场力量来启动衰败地区的复兴计划。当时，Peter Hall认为英国的福利政策是不容许这种基本完全市场经济的城市更新方式，这种“非规划”的理念仅仅是个理论模型而已(Hall, 2002)。

然而，1979年保守党的撒切尔夫人上台执政，主张自由的市场经济带动城市复兴，因此1981年成立的道克兰区几乎就是建立在这种“非规划”的理念之上，不仅仅是让完全自由的市场力量来主导码头区的更新，而且几乎取消了当地政府制定的各种规划限制 (LDDC, 1998)。其实，道克兰区合作开发区的建立本身就是试图让规划和开发过程绕过当地政府以及居民，这也是其后来遭到批判的主要原因。然而这个想法又是针对1981年之前该地区的规划争论与城市的持续衰败。在建立开发区之前，大伦敦政府以及各个地方区政府已经意识到了道克兰码头区的衰败，制定了不少复兴规划计划。特别是1973年大伦敦政府委托R. Travers Morgan制定了5套整体规划方案，基于传统的用地规划，其中包括14万人口的新城方案、偏重社会住宅的东伦敦地区方案、偏重办公、服务业、商品房以及快速轨道交通的方案、偏重发展轻工业与绿地公园的方案以及偏重码头沿河住宅区的方案等，但是最终都未得到普遍接受。特别是在这个时期，规划理念已经发生了巨大的变化，由偏好自上而下的用地规划逐步变成了自下而上的“社区”主导型的规划，强调公众参与。因此，对于道克兰区，各个地方区政府制定的规划更偏重社会住宅的建设，试图继续保持传统工业的发展，这完全是基于当地居民的情况，大部分居民从事码头区的传统工业，而且属于低收入者，急需更多的社会住宅，然而各个地方区政府又有各自的发展重点以及时间表。同时，在公众参与的机制下形成了道克兰区联合委员会(Docklands Joint Committee)，以及道克兰区论坛(Docklands Forum)，它们代表当地居民积极参与该地区的规划过程，关注保护当地的建筑物以及社区，要求新建社会住宅的2/3应该为出租房，以及提出复兴东伦敦的码头航运等。因此，不仅各方都没有形成复兴该地区的共识，而且随着码头经济的进一步衰败，加上英国整体经济的恶化，任何一方提出的方案都得不到资金启动，也就都未得到实现。不仅投资商与开发商对这片地区失去了信心，而且不少本地居民也开始变得绝望了，不少有技能的居民也逐步移出这个地区。该地区的人口从1976年的55000左右降至1981年39000左右，其中36%居民几乎没有任何技能，与之同时，少数种族的比例显著增加，受教育率降至伦敦的最低水平，40%的11岁学生有读写困难，3/4的学生来自英语非母语的家庭，整个地区的失业率高达了17.8%。于是这个地区变成了伦敦最穷，也是社会问题最多的地区，甚至有不少伦敦人认为这片地区不属于伦敦，出租车司机也都拒绝去这片地区。

1979年上台的环境大臣Micheal Hesltine用一句话总结了这种情况：“每个人都参与了（规划），但谁都不负担任何责任。”他认为各方都在积极规划、讨论、咨询、做报告等等，然而就是没有复兴该地区的行动，一切变得更糟糕了，因此必须把各个地方政府在该地区的规划权力取消，让一个统一的机构发出一致的规划声音，才能真正启动城市开发。因此，1981年7月2日Michael Heseltine批准成立道克兰区合作开发区，管理码头港口区的更新，但是它权力超越了地方政府，直接向环境部负责，其人员也由环境部直接任命，开发资金来自财政部，并获得了规划批准权以及土地强制获取权，虽然没有制定规划的权力，它依然属于地方政府。此外，1982年4月该开发区获得狗岛企业区10年的管理权，该区是道克兰区的中心，也就是目前伦敦新金融中心所在地。当该开发区获得了超越地方区政府的规划权力同时，1986年大伦敦政府被取消了，这样该开发区受到的地方制约更少了。因此，不少学者认为撒切尔的城市政策在强化市场经济的同时，也强化了中央集权(Thornley,1990)。

因此，道克兰区就是英国中央政府自上而下地划定的一个城市开发区，各个地方区政府以及大伦敦政府事实上失去了规划该地区的权力，该开放区的管理机构是从国家、区域的角度来启动开发计划，在这个阶段，忽视了当地居民的规划参与。道克兰开发区采取了“非规划”的策略，没有做任何传统意义上的用地规划，也几乎没有设定任何规划限制，只是提出了一些非常宽泛的开发意向，完全让市场主导整个开发过程，运用杠杆原理吸引私人投资。在狗岛企业区，企业可以免税十年，全部投资可以抵消今后的税。到1998年为止，18.6亿英镑的公共资金吸引了72亿英镑的私人投资，这些私人投资包括了旅馆、办公楼、商店、工厂、印刷、娱乐设施、培训机构，甚至地铁等公共设施，其中75%的投资来自国外。比如，1987年，基于开发纽约世界金融中心的经验，加拿大的奥林匹亚与约克(Olympia & York)房地产公司计划把金丝雀码头建成伦敦新的金融中心。可以说，在“非规划”的策略下，这片衰败地区的复兴开始启动了。

然而，从道克兰合作开发区设立之日，不仅来自当地居民的各种抗议活动此起彼伏，而且三个地方区政府都不愿意与开发区合作，甚至Southwark区政府曾一度认定该开发区不合法，完全拒绝合作。此外，来自社会各个方面的批评声音也非常响亮，主要批评该开发过程绕过了当地居民以及当地政府，牺牲了居民以及地方利益，也不符合民主程序等。特别是1992年金丝雀码头开发完成，但是一半以上的办公面积未出租出去，而且由此，同年5月14日，奥林匹亚与约克公司宣布破产，这几乎就意味着道克兰区城市更新在经济上的失败，各类批评之声有如潮水一般。著名的城市规划学者Susan Fainstein(1994)指出这是以房地产为主导的城市更新模式的失败。她认为金丝雀码头工程形成了毫无生机的“鬼城”，也缺少与当地居民的参与，这也表明了私人开发项目在达到公众利益的目标上有其局限性。Sue Brownill(1992)甚至质疑道克兰区的规划是否是一场规划灾难，也强烈地批评了这种以市场为主导的城市更新，认为它牺牲了当地居民的利益，而且道克兰区开发区使得地方政府也失去了更多的资源去为帮助当地居民等。当然，“非规划”以及企业区的发明者Peter Hall教授（2002）认为这个失败有其他原因，其中之一就是伦敦老金融城当时具有独立的规划权力，为了确保自身不会受到金丝雀码头工程的威胁，在这个期间，增加了大量的办公面积，也改善了办公环境，使得金丝雀码头工程失去了竞争力。也有学者事后发现了其他原因，比如1987年到88年的西方房地产泡沫危机对开发区的打击；地铁等快速交通未及时建成，特别是伦敦市中心的Jubilee线未能延伸到金丝雀码头，用地性质与交通设施不匹配等。不论这些辩护是否成立，当时金丝雀码头工程的确失败了，也标志道克兰区城市复兴的失败。然而，随着西方房地产业的复苏，1995年起金丝雀的办公面积几乎全部出租出去了，而且二期工程也开始建设了；人口由1981年的39,400上升到1998年的83,000，失业率由1981年的17.8%降低到7.2%；城市空间也逐步变得富有活力，容纳了各种活动，不再是一座“鬼城”。直到1998年道克兰开发区彻底解散，其权力移交回给各个地方区政府，整个城市复兴的二期工程几乎没有遭到批评，甚至对于其社会问题的批评也非常之少，当地居民以及学术界也几乎保持着沉默，反而不时有褒扬之词。为什么会出去这种明显的反差？

修正模式

曾经激烈反对道克兰区规划的Sue Brownill（2000）也在2000年发现了这种反差，他认为这是由于二十世纪九十年代，城市更新中公私合作机制进一步得到了大众的接受，而且道克兰开发区1998年的告别报告“曲解”它的发展历史，比如报告中“可持续发展”、“战略规划”等词语在二十世纪八十年代是不存在，误导了大众。Brownill(2000)也指出了在公私合作机制中，道克兰开发区的作用其实与目前的地区政府很相似，但是道克兰开发区是中央政府制定的，将会忽略当地居民的利益。然而如果我们回顾一下道克兰开发区的发展，就会发现它在二十世纪九十年代已经开始与地方区政府合作，参与了部分地方社区的建设，这也是批评减少的一个重要原因。

道克兰开发区1998年的总结报告也承认在上个世纪80年代早期它几乎没有考虑地方社区的利益，在一片反对声中，它才意识到也应该考虑地方居民的利益。于是在1987年的规划中，开发区提出要参与社区更新与建设，关注教育、培训、社区医疗、社区设施以及休闲等，采用公共部门、私人部门以及非政府机构合作的方式。同年，开发区与Newham区政府达成协议：区政府支持皇家码头区大规模开发计划，而开发区要资助大规模的社区培训以及改造计划，其中包括改善并提供社会住宅；合作建立培训中心帮助当地居民获得新工作；鼓励开发过程聘用当地公司以及居民；提供幼儿园、中小学校、一个图书馆、一个水上运动中心、停车场与公园等。1988年与1989年，开发区为了获得Tower Hamlet区政府对高速公路以及地下隧道工程的支持，又签订了一系列的社区更新计划。1989年底，开发区成立了社区服务部，试图改善它与当地政府以及居民的关系，提出了10亿英镑的三年预算，改善基础设施、社会住宅、医疗、教育与培训等。1991年底，道克兰开发区内的三个区政府终于有代表第一次进入了开发区管理层。到1998年，开发区共更新原有社区4万多个；在社区设施与中心机构上投入了1.2亿英镑，占总预算的7%，其中教育、培训以及医疗的投资就占了一半左右；在社会住宅方面投入了1.87亿英镑，占总预算的10%。例如，在金丝雀新金融中心所在地，开发区对地方社区居民的投入包括公共空间与设施443万英镑、体育健身中心152万英镑、社区中心以及培训机构309万英镑、中小学校283万英镑、社会住宅60万英镑、以及社区医疗设施80万英镑等。道克兰开发区还考虑到了地方的高等教育，比如东伦敦大学新校区的建立、以及三个区的社区大学的扩建，提供了与金融中心相匹配的更多专业(LDDC, 1998)。不仅当地社区物质环境得到了改善，教育与医疗等软环境也明显提高了，而且当地政府与居民也感觉自己参与到伦敦道克兰区的规划之中，而不是规划所忽略的对象。因此，这在一定程度上减弱了当地居民对伦敦道克兰开发区的批评。

从1994年10月起，伦敦道克兰开发区逐步把各个开发地区交回给当地区政府，让区政府自己负责规划与开发。直到1998年3月31日，所有开发地段都交回给当地区政府，开发区彻底宣告解体。在道克兰地区，三个区政府重新获得了自己的规划批准权，它们自己运用杠杆原理吸引私人投资以及非政府组织的合作，形成战略性的规划，不仅当地居民也会参与到这种公私合作的城市更新模式之中，而且也可以由此申请中央政府的专项经费，于是形成了“讨价还价”的规划体系。Colenutt（1999）与Brownill（2001）都发现了相对于基于用地性质的分区规划体系，这种灵活的规划体系更能让商业利益极大化，特别是地方政府所拥有的资源要远小于类似伦敦道克兰区这样由中央政府指派的机构，它们更容易向私人投资妥协，然而也只有当地政府才会更关注当地居民的利益。

小结

伦敦道克兰区开发规模很大，涉及到三个区政府，其规划过程可以分为四个时期，反映了整体与局部利益之间的互动过程。从上个世纪70年代到1981年，规划从自上而下的分区模式逐步过渡为自下而上的居民参与模式，三个区政府各自考虑自己利益，当地居民也关注与自身相关的社会住宅与码头工业，各方对于伦敦道克兰区的更新没有达成共识，加上码头区产业的持续衰败以及经济危机，几乎没有任何规划得以实现。从1981年到上世纪80年代末、90年代初，中央政府设立伦敦道克兰开发区，将地方政府的规划批准权以及土地强制获取权转交给开发区，采用了Peter Hall教授的“非规划”思想，规划限制降低到几乎为零，让市场来主导整个更新过程，从区域、甚至国家的角度启动城市更新，认为今后整体层面上的经济复兴将会让当地居民受益，因此在开发过程中忽视了当地居民的利益，也缺少与地方政府的合作，从而招来了一片反对声，也导致了当地居民的抗议；然而，由于种种原因，城市更新在上世纪90年代左右彻底失败，其中以1992年奥林匹亚与约克公司破产为标志，这种忽视地方居民、以房地产为主导的城市更新模式遭到了社会各界的批评。正是在这种压力下，从上世纪80年代末、90年代初之后，伦敦道克兰开发区修正了规划策略，开始与三个区政府合作，也参与到地方社区的更新之中，重点改善地方社区的教育、培训、医疗、公共设施以及社会住宅等，也让当地居民参与到这些社区层面的更新中，从而获得了区政府与地方居民对其他大规模开发工程的支持，也让公共部门、私人以及非政府机构的合作更新模式得到了更多的认同。此时，整个伦敦道克兰区的更新也获得了经济上的成功，形成了伦敦新金融中心，带动了整个区域的复兴。在上个世纪90年代末，这个开发区逐步解体，于是规划批准权重新又回到了地方政府，从而地方政府为主体，与私人以及非政府机构合作，各个区又开始彼此竞争，也让地方居民参与其中，形成了新的城市更新规划模式。整个更新的历史过程反映了城市更新的不同阶段中整体与局部利益的不同侧重，以及相应的不同规划策略，也伴随着成功与失败。