香港建筑业管理体制及其特点

自由竞争的建筑市场

香港是一个自由港，它的建筑市场也是面向世界开放的，香港政府对建筑业中的本地企业和外来企业采取一视同仁的政策，因而出现了本地承建商与世界各地承建商并存和激烈竞争的局面。国际和本地的一些大财团十分注意对香港建筑市场的争夺。虽然每年有不少公司退出这个舞台，但每年也有不少公司投入这场竞争。到目前为止，在香港政府屋宇曙注册的承建商约2500家，其中具有竞投政府公共工程资格的各类承建商共约300家，包括来自英国、法国等欧洲国家的海外承建商60余家和本地承建商230余家。在这些承建商中，不乏具有国际一流水平的著名建筑公司。特别是有些海外承建商，在本国政府和银行支持下，通过大幅度的压低投标价格来争夺市场，引起本地承建商的不满。

1986年11月香港24家本地主要的承建商联合发表了题为《香港建筑业的前景――港人建港》的建议书，指责部分海外承建商使用了“违反商业道德”的倾销手法，使香港建筑业“因外来不平等竞争而饱受侵蚀”。他们建议港府收紧对海外承建商特别是主管级和专业人员的入境限制，并对海外承建商竞投政府工程制定更为严格的限制措施。但是，当时港府地政工务科的负责人认为，这样做不符合公共利益，重申港府无意采取保护政策。

积极有效的政府干预

在对香港经济和社会的发展进行了较为深入的观察后我们不难发现，香港政府在坚决有效地维护经济自由的同时，在经济和社会发展的某些领域或相关环节，实行了强有力的干预。城市基础设施建设和建筑业管理就是其中之一。香港政府的干预体现在以下几个方面：

1、香港政府把城市基础设施建设作为政府的基本职责。对此，香港特别行政区政府的主要官员在公开发表的演辞中都有十分清楚明晰的表述。

2、香港政府在城市基础设施建设方面投资巨大。1992年－1996年的5年间，香港公营部门的固定资产投资达到2085.13亿港元，其中政府用于公共工程方面的投资超过720亿元，这个数目还不包括新机场核心计划工程项目。与前5年相比，实际投资增长40％。如果加上新机场工程，投资总额达到1678亿元之多。在1996年的楼宇及建造开支中，政府及公营部门开支达530.68亿港元，占全部开支总额的47.3％。

3、香港政府从事工程建设和建筑业管理的公务员队伍庞大，分工细密。香港政府有3个政府总部（工务局、规划环境地政局、房屋局）、9个政府部门（工务局属下7个工务部门及屋宇署、房屋署）、2个半官方机构（房屋委员会、建造业训练局）直接从事工程建设与建筑业管理。其中仅工务部门的公务员就达2万余人，超过香港政府全部公务员1/10。

4、政府对工程建设和建筑业实行严格监管。对于私人建筑，香港政府屋宇署透过承建商和认可人士的注册管理以及建筑工程的图纸审查、开工许可、竣工验收、日常巡查等一系列法定程序对建筑活动实行严格监管。对于公共工程，香港政府工务局及其所属的各工务部门不仅对承建商实行严格的牌照制度，而且配备数以万计公务员直接从事公共工程的组织管理，包括工程的可行性研究、设计委托、顾问公司的选聘、工程招标投标、地盘监管直至竣工后的养护。

公开公平的招标投标

1、所有政府投资的工程必须通过招标投标选择承建商。具体的招标形式分为三类：

（1）公开招标，招标公告在每周五出版的《宪报》上公布，招标公告规定组别内的认可公共工程承建商都可以竞投。

（2）选择性招标，只有工务局认可的承建商可以竞投，招标公告在《宪报》公布或书面通知有关承建商。采用这种招标方式时，工务局对于参加投标的承建商的资金、专业设备、专门人才或专业合同处理能力有特别要求。一般适用有特别技术需要的工程。

特大工程需进行资格预审，特别适用于采用国际招标式的合约。

2、工务工程实行严格的分级分类投标制。在香港、所有承建商必须先被纳入政府认可的承建商名册内，才有资格竞投政府工程合约。工务局负责对参与工务工程的承建商进行注册和管理。

3、认可公共工程承建商的财务状况是取得工程合约的重要条件。在参与公共工程投标时，所有承建商必须于提交标书时提交由其执行董事签发并对此负责的声明，其内容包括：

（1）目前持有的政府和私人业主批出的合约清单，不论是作为主承建商还是分判商；

（2）在上述合约中每个未完工工程的大约价值；

（3）完成上述每个合约需要的大约时间。

除此之外，参加投标的承建商还必须同时提交资金证明。当投标人所有的流动资金低于政府规定的全部合约总值的最低百分比时，投标人必须经信誉卓著的银行担保，担保额为其透资额，担保期为投标工程的合同期。为了及时掌握承建商的财务状况，工务局规定，列入C组的认可公共工程承建商，每半年必须向工务局财务组提交公司的财务帐目；其它组别的承建商每年须提交一份已经审核的财务帐目。

4、设立投标委员会。港府在库务局和建筑署分别设有中央投标委员会和工务投标委员会，中央投标委员会负责接纳1500万港元以上工程的标书，工务投标委员会负责接纳1500万港元以下合约的标书。投标委员会负责接受标书并根据工务部门的审核报告和建议批出工程合约。投标委员会接到投标书后交分管该项工程的工务部门的工程师，由其审核投标书。通常，工程师会详细审核报价最低的3家承建商的投标书，并写出审核报告书，介绍该项工程招投标的情况和他推荐的中标人及理由。报告书经部门负责人签署后上报投标委员会，由委员会最终决定中标人并批出合约。

5、由于实行严格的资格预审和分等级投标制度，通常情况下，实行最低中标原则。尽管工务部门在招标公告中都要声明“政府不一定采纳索价最低的投标书”，但是，在一般情况下，都是最低标中标。如不采用最低标中标，负责提交评审投标书报告的工程师要向投标委员会作出详细解释；投标委员会也要向投标人和有关机构作出解释。由于实行最低标中标原则，承建商之间的报价相差悬殊，价格竞争非常激烈。

至高无上的合约管理

香港是一个法治社会，严谨的法律使激烈的竞争能够有序地进行。香港政府和私人投资者从发标的第一天起，就贯穿了用合约来控制承建商以保证工程的进度、质量和成本的思想。因为对投资者来说，不仅是投资期间的本金和利息负担十分沉重，更主要的是早日完成之后效益是十分惊人的。合约管理是达到这一目的的保障。

香港建筑业沿用的合约，都是英国的版本。经过百年的补充和修订，条文是很完善的。由于有独立的律师、建筑师、顾问工程师和工料测量师来编辑通用条款、特别条款、工程实物量及工程质量要求，尽管他们受雇于投资者，但由于他们又是执业的专业人员，因而无论对投资者还是承建商大体都是公平的。承建商在投标的时候，必须认真研究合约，计算标价，充分估计未来的风险和利润，再加上决策者的眼光和决心，争取得到一份比较好的合约。

施工中，业主会派出其代表（通常是独立的顾问工程师、建筑师）来监督承建商执行合约的实际情况。由于合约条款很明确，大至整个工程的运作，小至某一工序的先后，都有所规定，承建商也会自觉履行合约。由于有一份详尽而明确的合约，业主和承建商都有权向对方追讨因对方失误则造成的损失。因履行合约发生争议，通过调解、仲裁以至诉诸法庭，在香港是司空见惯的。

为了保证合约的履行，香港建筑市场比较普遍采用履约担保制度。履约担保的主要形式是银行出具履约保函。银行保函是备用性的银行信用，如果承建商违约，银行则承担向业主进行经济赔偿的责任；如果承建商能够正常履行合约，银行就不需要进行经济赔偿。取得银行保函的基本条件是，承建商具有良好的商业信用，在担保银行有相应的存款或等额的资产抵押。担保费一般为担保额的0.5％－1％，担保金额一般为合同金额的5％－10％。在香港，工务局的工程和私人工程都要求有保函，并在合约条件中规定了银行保函的具体格式，只有房室署的工程因为其选用的承建商都是经过选而纳入其承建商名册的，故房屋屋署近年来取消了保函要求。

传统的工程分判制度

香港建筑业几十年来承袭一种被称为“工程分判”的制度。这种工程分判制度对于实现建筑业生产的社会化和专业化，从而大幅度地提高劳动生产率发挥了重要作用。香港有实力的建筑公司大多是技术、智力密集的管理型公司，拥有资金、技术、专业人才、大型施工机械及少数技术工人，但是没有直接从事施工作业的一线生产工人。这些公司承接工程后，即派出与工程规模和技术复杂程度相适应的项目管理班子。项目管理班子在公司领导下，负责整个工程的进度控制、主要材料供应、设备定货、质量监督、预决算等管理工作。而将全部工程的土石方、各类基础、木作、扎钢筋、浇灌混凝土、泥水、机电、装饰等工作量分判给几个、几十个、甚至上百个分包商或判头去完成。分包商和判头承接工程后，还可以按有关合约的规定再分判。业内人士通常把从业主处直接取得工程承包权的建筑公司称为总包或总承建商，而把从总包处分判工程的建筑公司、包工队称分包或判头。如果再分判，则依次称为大判、二判、三判。中建总公司总经理孙文杰先生在他的一篇文章中写道：“对于总承建商来说，他不必背上几千人的包袱，因此极能适应自由竞争市场的变化，赚钱的机会来了，急剧扩大业务，一有风险，也易于守住自身一摊子。此外，总承建商只须集中精力积累资金，网罗人才，提高管理、技术和施工设备水平，而不必为管理这支劳动力队伍而苦恼。对整个建筑业来说，水准提高的步伐就加快了。对于分包商来说，只要他们在劳动力市场上调度得当，依附在总承包商身上就有活干，有钱赚（有些还发展为总承包商），他们不必为各种风险所困扰。”

举足轻重的“认可人士”

在香港工程建筑和建筑业管理中，认可人士处于统筹负责、举足轻重的地位。所谓认可人士即按照香港《建筑物条例》的规定，由有关专业学会推荐，并经政府批准有资格代表业主统筹建筑事务的具有建筑师、工程师或测量师身份的专业人士。《建筑物条例》第4条规定：“每一个由他人代为进行建筑工程或街道工程的人，须委托一名认可人士作为有关建筑工程或街道工程的统筹人及须就该建筑工程或街道工程中关于结构的部分委托一名注册结构工程师。”

认可人士和注册结构工程师的主要职责是：

1、负责绘制图则并呈交建筑事务监督审批；

2、会同测量师编制招标文件，协助业主选择承建商；

3、对工程建造全过程进行监管；

4、会同测量师签发工程款拨付单；

5、工程完工后，与业主、承建商一道联名签报验收，负责办理入伙纸、满意纸手续。

由于认可人士大都由建筑师担任，而业主聘请的注册结构工程师及其他专业人士也要对建筑师负责，因此业内人士把这一制度称为“建筑师负责制”。这一制度认可人士既要就建造活动的合法性对政府和社会负责，又要尽可能帮助业主取得良好的投资效益，并维护业主的合法权益。如因工作失误导致业主或承建商的损失，必须承担赔偿责任；如果造成重大事故，还会招致检控。按照《建筑物条件》的规定，认可人士必须由具有建筑师、工程师或测量师身份的人士担任。而要取得建筑师、工程师或测量师资格，必须依照香港《建筑师注册条例》、《工程师注册条例》、《测量师注册条例》的规定，未经注册的人士，不得使用“建筑师”、“注册建筑师”、“注册专业工程师”、“注册专业测量师”等名衔。

独具特色的职业训练制度

香港建筑业的职工培训主要是由建造业训练局负责。香港建造业训练局是依照《工业训练（建造业）条例》于1975年9月设立的永久性法定机构。该局不是政府机构，但其运作要受政府监督，每年须向教育统筹局提交一份报告，财务开支要报财政司审核。由香港特别行政区行政长官委任的13名委员包括一名主席，负责对建造业训练局的训练方针和政策进行监察。这13名委员分别由香港建造商会、建筑师学会、工程师学会、测量师学会、劳工组织、训练委员会、业外人士和政府有关部门的代表担任，任期两年。

建造业训练局下设四个训练中心，1996年末职员424人。该局的培训对象包括：（1）拟成为建筑业技工、管工的年满18岁的初、高中毕业生，约占25％；（2）其它行业拟改行成为建筑业技工或管工的人士，约占18％；（3）建筑业在职人员的岗位培训，约占60％。培训方式分为全日制、短期和业余培训三类。该局1996年各类课程的培训人数达9784人。

建造业训练局的经费主要来源为征收训练税。按照《工业训练（建造业）条例》的规定，建造业训练局可以向所有在香港施工超过100万港元的工程征收训练税（可以征收训练税的行业还有制衣业，其它行业均不得征收），税率为0.25％。训练税由承建商直接向建造业训练局交纳。逾期不缴纳的可以加收罚款。1996年该局共收训练税款18800万港元，收支相抵后，当年净盈余1870万港元，历年累计盈余22760万港元。

建造业训练局的职业训练的一个显著特点，是职业训练与劳动就业制度紧密结合。凡在该局接受全日制训练的初、高中毕业生以及其它行业改行成为建筑业的技工或管工的人士，在培训期间，不但不需要本人交纳培训费，而且可以区别不同情况，由建造业训练局发给每人每月1350－3000港元的生活津贴。香港政府规定，凡取得建造业训练局颁发的培训合格证书的人，承建商必须优先录用。