贺雪峰：城中村和棚户区改造宜缓行

四

仅仅从城市美观来看，如果不需要政府出钱，而通过商业开发来改造城中村和棚户区，从而既有一个规范有序、基础设施良好、外观形象壮美的城市形象，又不用政府出钱，岂不是两全其美？

那么，有无这样的可能性呢？

那就看怎样算帐了。

一般来讲，城中村已被围进城市中心，成为建成区的一部分，这样的建成区内土地市场价值就要远高于城郊土地价值更不用说远高于城市远郊土地的价值。一般来讲，虽然城中村乱搭乱建很严重，楼与楼面对面，手握手，建筑密度很高，但因为城中村的建筑都是农民在自己宅基地上修建的，就一定不可能太高。因此，城中村一方面建筑无序，一方面又存在容积率低，在城市中心的黄金宝地土地资源未得到充分利用的问题。

若允许开发商进入城中村改造，由开发商将城中村统一拆迁还建，在城中村已经拆出地面上建商业设施获利，以所获利益来补偿拆迁城中村村民，则因为一方面开发商开发提高了土地容积率，一方面过去城中村脏乱差的建筑格局被高档居住小区或高档商业用地所代替，土地价值得到充分体现，在保证开发商合理利润的前提下，开发商完全可能为城中村村民提供足额的拆迁补偿，甚至让拆迁城中村村民因此户户得利，暴富。

这样一来，城中村和棚户区的改造，因为引入市场机制，国家没有出钱，政府得了形象，开发商赢利，拆迁村民暴富。这个多赢格局真是好啊！

实际上，现在全国城市都试图通过引进市场机制来改造村中村和棚户区，以获得以上多赢局面。现在地方政府所面临的唯一难题是，城中村和棚户区居民漫天要价到了不可思议程度，钉子户动用一切手段包括自焚来谋取最大利益的决心，超乎地方政府的想象。要是没有钉子户，这该是多么和谐温馨多赢的局面啊。

但是，这样的温馨对进城农民工和租住在城中村的白领是不利的。前面已述，不再复述。

更大的问题是，这样的多赢是真的吗？没有人付出代价而所有人都得好处？从常识上看就不可能。

事实也正是这样的不可能。虽然从局部看，城中村的改造为所有各方提供了多赢的可能，尤其为城中村村民一夜暴富提供了极大的机遇，而从全局来看，则是一个地方经济发展所附着在特定位置土地上的巨大利益，被特定人群所独占，而按现行中国土地制度安排，经济发展带来的农地变建设用地的增值收益本应归国家所有的，所谓“涨价归公”。对于一个特定的城市，经济发展规模，人口增长速度，决定了这个城市特定的合适的建设用地规模。通过对城中村的改造，扩大土地容积率，提高土地建筑的品质，从而产生出巨大的新增商业价值。问题是，对于一个特定城市来讲，城市建设用地上的商住设施的商业价值是相对固定的，城中村改造所实现的新增商业价值，是以其他地块损失商业价值，或是以其他本来可以商业开发地块进行商业开发所实现价值未能实现为代价的。简单地说，城中村改造所增加的商业价值，使得地方政府不得不推迟在城郊进行有商业开发潜力土地的农转非使用。城郊土地农使非使用，政府低价征地高价卖地从而获取的巨大土地出让金，表现出来的就是土地财政收入，正是土地财政收入，为中国城市基础设施建设提供了强大的财政能力保证，从而让中国的城市可以象欧洲。城中村改造所新增的商业价值，恰是地方政府在待开发地区所可以获得的土地财政收入。换句话说，是地方政府以待实现的土地财政收入为城中村改造买了单，城中村村民的暴富不是无缘无故的，而是有来源的。

这样说来，城中村改造并非简单的多赢，而是由地方政府花费极大代价来得到了城市建设的形象的（即消除了外观上脏乱差的城中村）。

五

现在的问题是，政府花大代价来得这个消除城中村毒瘤的代价，还不只是失去了潜在的土地财政收入，而且往往还要拿出大把真金白银出来，比如前述海星沙村改造，广州市政府除损失潜在土地财政收入以外，还另外花费40亿元资金。

而且之前城中村这一进城农民工的方便的满意的廉价租住地没有了，进城农民更加不方便了。进城农民不会因为失去城中村的租住地就会有更高收入，反而可能因为无法在城市中心地带获得廉价住处，而更难有高收入的就业和商业机会，他们因此更可能陷入城市贫困，真正成为城市贫民窟的一员。

而且，政府越是要改造城中村，城中村村民就越是会与钉子户要高价，就越是会出现拆迁引起各种事端与不满。包括得了好处还卖乖的人。

而且，城中村的建筑即使质量不高，其实也已相当不错，这些建成不久、质量不错、且可以住人的建筑，通过城中村改造，白白拆除，不仅仅是不低碳，而且实在是让人心痛啊。这是纯粹浪费。目前这种不断地通过拆旧来建新，拆旧成本巨大，都是局部看问题所致严重后果，这种后果的最荒谬表现是挖湖填湖都有利益，拆市政府和建市政府都有利益的思维。

因此，我以为，目前全国推进的城中村和棚户区改造宜缓行。

国家应该将城中村和棚户区改造所需巨额资源，用到更加合理的地方去。中国是一个发展中国家。国家的资源有限，每一分钱都应得到合理有效的利用，而切切不可过多用于改造城中村和棚户区等形象工程中去。

六

那么，对城中村和棚户区是否就不需要管理了呢？当然不是。而是应该严格管理。对于违法建筑，要坚决拆除，对于有安全隐患的建筑，要限期整理，对基础的设施，要进行建设，对租金获利，要征高额所得税，对脏乱差、黄赌毒，要整改打击管理限制。总之，要严格依法办事，决不能让违法行为，让不当得利，漫延滋长。