陈柳钦：破解“城中村”难题，保障城市化发展

“城中村”对城市的危害很大，“城中村”里环境脏乱、市政设施不配套、治安混乱，造成了诸多的社会隐患和城市问题，构成了城市现代化发展的严重障碍。“城中村”还导致土地利用不经济、土地本身的价格大打折扣。而且在公众观念中，“城中村”也似乎成为城市问题的“万恶之源”，对它都是如临大敌、敬而远之并充满厌恶的情绪。由于出租房屋获得收入较为便捷，村民亦呈现出“寄生型”的精神形态，自甘堕落、不思进取，甚至出现“二世祖” 现象，有边缘化、畸形化的双重人格倾向。有人说它是“毒瘤”，有人形容它是定时炸弹，也有人认为它是城市化进程中农民最后的港湾和堡垒。“城中村”便因此成了城市化进程中绕不开的结。“城中村”不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。“城中村”这个一度被遗忘的城市角落，开始成为人们关注的热点。“城中村”问题已成为困扰城市化进程的“痼疾”。若不从根本上解决，“城中村”的恶性循环还将持续下去，今后“城中村”改造任务将越来越重，成本将越来越高。

虽然城中村带来各种负面问题，但改造措施一直是各地政府头痛的问题。主要因为：一是，城中村一般占地面积较大，如果按照城市商业开发用地的价格购买，政府必须支付农民巨额资金，政府一般承受不起；二是，占据城中村土地的农民利用城中村土地和住所，能够从中获得巨大的利益，如果不能弥补这些好处，他们一般不会出让城中村土地。总之，收购城中村土地所需巨额的资金以及来自城中村农民巨大的压力是城中村问题之所以较难解决的两个主要方面。农民之所以迟迟不肯出让土地的原因在于：一是，等待土地升值，以期卖个好价钱；二是，利用城中村的地理优势，靠出租房屋能够得到不错的租金；三是，由于城中村农民已无耕地，因此他们希望出售土地后能够得到政府的各项保障，尤其是工作方面的保障。

总之，“城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制仍然保留着农村的模式，“城中村”已成为严重制约城市化发展的一个难点问题。

三、“城中村”改造推动城市化健康发展

“城中村”的存在给城市经济社会发展带来了严重影响，要提高城市化质量，提升城市素质，必须进行“城中村”改造，要推进我国城市化的健康发展，就必须实现“城中村”的城市化。如果“城中村”

的城市化问题都无法解决，更大范围的城市化便无从说起。改造“城中村”是实现农村城市化、推进城市现代化的需要。当前，“城中村”已成为困扰我国城市发展和建设的重要问题，对“城中村”进行改造和预防显得十分迫切和必要。中国要全面实现小康，就必须实行“城中村”改造，通过土地、人口、经济、社会、环境、规划、建设、管理等各方面的调整，采取有力措施综合整治，实现土地资源的高效配置，提高社区居民的生活质量，通过“城中村”的改造能提高城市土地利用率，改善居住环境、投资环境和生态环境，更好地建设资源节约型、环境友好型社会，构建和谐社会。“城中村”的改造是一个农村向城市、农民向市民的转型过程，是一场深刻的由量变发展到质变的社会变革，不可避免会遭遇到阻力和困难[5]。

浙江省绍兴市对经济开发区内17个行政村、4363户的“城中村”的改造是比较成功的。它的基本做法是：在查明开发区内“城中村”的现状以后，在充分听取乡村干部和广大拆迁户意见的基础上，制定了“城中村”改造的拆迁安置政策，主要是采取了统一拆迁（而非一村一户单独拆迁）、统一规划、统一设计代建、统一安置的“四统一”政策，我们可以将其称为“城中村”改造的“绍兴模式”。

广州市“城中村”改造的模式是坚持“两项原则”和实行“四项转制”。“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”，这无疑是明智的，因为目前政府无力投资，而房地产商觊觎的是利润，易忽视低收入流动人口钠住房需求，并且难以驾驭“城中村”改造的巨大社会成本及交易成本。“四项转制”，即城市建成区内的“城中村”农民转为居民；村委会转为居委会；原农民使用并所有的集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电，供气及治安等纳入城市管理范畴。这也是正确的，符合形势发展的需要。

实践证明，“城中村”改造，四种基本方式可行：第一，在每年编制出让地块时，结合危旧房改造，优先考虑“城中村”改造地区，集中对该区域进行研究后，从规划指标上给予一定优惠，以吸引开发商对地块开发的兴趣。第二，开发政府性项目。对一些具有一定文化底蕴的地区，规划为城市特色区域，并结合城市基础设施的建设将这些地区综合规划，以达到改造“城中村”的目的。第三，配合市政道路的建设，拆除沿路两侧的“城中村”。这种做法可有效提高周边地块的土地价值，以促进周边“城中村”的改造工作。第四，属地改造。在统一规划的前提下，以所属的乡镇政府部门负责统一改造。各乡镇或开发区建立相应的投资公司参与整个“城中村”改造的开发工作，可以将获得一定的利润作为政府的回报。这样一方面提高了基层部门改造“城中村”的积极性，同时对区域范围内的建设带来良性循环，加速完成整个区域的基础设施改造工程。

改造“城中村”是一项复杂的系统工程，要顺应工业化、城市化规律，稳步推进“农业向工业转、农民向市民转、村庄向社区转”。破解“城中村”难题，首先要把“城中村”纳入城市规划。为杜绝“城中村”的再度形成，规划应充分考虑城市用地功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价的引领作用。习惯于摊大饼式扩张的城市，对改造成本高的“城中村”采取搁置政策，向城市外围“蛙跳”，结果是旧的“城中村”没解决，新的“城中村”又梯次出现，必须把“城中村”统一纳入城市整体规划，作为城市有机空间，而不是游离于城市规划之外的孤岛，统一开发，推行户籍﹑土地﹑管理体制改革，使“城中村”农民转市民，村委会变为居委会，集体土地变成国有土地，把城中旧村变为公共配套完善﹑环境优美的城市新小区。在新社区建设中，要打破传统的村庄安置观念，把分散居住的农户集中搬迁到符合城市规划要求的新社区。通过“一次规划、一次建设、一次安置”，把“城中村”改选与城市的规划和建设结合起来，高起点规划、高标准建设，高要求配套、高效能管理，使新社区成为城区的重要组成部分，要防止可能出现的逆城市化。

“城中村”既是一种居住形态，又是一种社会形态。“城中村”存在的根源是城市化没有瓦解原农村社区的居住结构和社会结构。只要原居住结构和社会结构没有瓦解，“城中村”就仍然可能是“城中村”。总结目前“城中村”改造的做法，要特别注意防止将“城中村”改造仅仅局限于居住形态的改造，忽视城中村社会形态的改造。在未来的很长一段时间内，“城中村”问题仍将层出不穷，成为城市政府面临的一项艰巨任务。政府必须因地制宜，全盘考虑，制定切实可行的解决方案，才能使城市健康发展。要真正解决“城中村”的问题，也应当从制度的创新入手来加以解决。建议修改现行的《中华人民共和国土地管理法》及相关《条例》的有关条款，实行城乡土地统一管理的管理体制，“城中村”问题昭示我们：推进城市化健康发展，必须按照科学发展观的要求，以人为本，统筹城乡关系，实现城乡协调可持续发展。这就是，要加强对城市发展和建设的前瞻性预测，做好将纳入城市范围的乡村建设规划，促进城乡规划与建设的协调；要着力在解决城乡二元经济结构上下工夫，增进城乡经济的融合度；要从各方面进行制度创新，促进城乡社会管理的接轨；要提高农民向市民转变的素质和能力，促进城乡居民共同的全面发展。