何艳玲：更自主、更健康——复杂社会中的城市治理

中山大学城市与地方治理研究中心主任何艳玲教授

导读

2017年6月5日，第五届清华同衡学术周正式开幕。中山大学城市与地方治理研究中心主任何艳玲教授从土地金融切入，分析了土地的社会属性带来的社会分化等问题，从城市治理的角度，给出了风险城市向更健康的城市转变的思路。

1 问题的开始：城市的建构性风险

我们前仆后继地离开农村，却又满怀惆怅地想念乡村。乡愁，实质是我们对空间和人之间关系舒适，亲近，温暖的想象。这样的想象，不是到农村中去寻找，而是就应该在我们现在居住的城市中得以实现。一个健康的美好城市，应该可以满足我们的这种想象。

本届论坛的主题是“健康·城市”。 世界卫生组织对“健康城市”的定义是：

健康城市是一个不断创造和改善自然环境、社会环境，并不断扩大社会资源，使人们在享受生命和充分发挥潜能方面能够互相支持的城市。

我认为，这里所指的健康不只是简单意义上身心的健康，更重要的是在强调一种良性的发展和我们情感的相互依赖。

一个不能相互支持的城市，不可能是健康的城市；一个不能相互支持的城市，是充满风险的城市。这种风险不仅来自于自然和生态的生成，即生成性风险，更重要的是来自于体制的构建，即建构性风险。这种风险的本质是我们和城市之间的剥离，和我们之间的剥离。如果说城市是为了更好的生活，一定不是为了少数人更好的生活，而是为了多数人乃至所有人更好的生活。

接下来我将用六个命题，对中国城市发展的建构性风险给出一个符合逻辑的解释。

有关增长与土地金融的六个命题：

命题1：对一个后发大国来说，增长是必须，也是最需，且这一需求将长时间内存在

在讨论诗意、远方的时候，必须要注意到“增长”仍然是中国当下最需要的。而城市作为一个好的增长容器，这个定位在非常长的一段时间内不会改变。从整个国家的治理来说，城市的定位也是作为非常重要的增长极出现的。这意味着我们很多对城市其他层面的想象，必须要和这个取向相互并存，相互平衡。

命题2：增长的启动，有赖于政府经营且在资源配置中发挥着重要作用

增长的启动依赖于三个方面：

☑ 经济体制改革。我们确立了市场经济体制的地位，在某种意义上创造出了多元市场主体，并且让市场在资源配置中开始发挥作用；

☑ 放权让利。放权让利在某种程度上是做对了地方政府的激励。中国30多年改革开放，一个重要的原因是最大程度地发挥了地方政府的发展积极性；

☑ 政府经营。中国的增长是一个不同于其他国家转型和建设的故事，因为在这里，政府仍然发挥着强大的资源配置作用。不管我们是否认同这一点，这都是一个客观事实并将继续存在。

命题3：政府经营的三种形式

政府经营的方式有三种：

☑ 第一种是生产。比如国有企业、乡镇企业等；

☑ 第二种是投资。通过政府投资的方式来进行政府经营，包括基础设施建设、巨型项目，如机场、高铁等，还有城市大型事件，如大型论坛的举办、全球性大会的举办等；

☑ 第三种是融资。政府充分运用资本手段，通过融资推动政府经营，比如说地方政府作为贷款的担保，以及土地金融。

命题4：土地金融的四种方式

☑ 第一是土地直接作为商品。通过一级市场垄断和竞价获得财政收入；

☑ 第二是住宅成为商品。通过住宅价格波动（实践中是持续甚至蹦极式上涨）获得持续税收收入；

☑ 第三是通过土地入股。比如征收后的土地供开发区企业低价甚至无偿使用，既刺激了市场主体积极性，也将土地变成了政府的资本；

☑ 第四是通过规划界定土地（空间）的功能属性，配套以相应公共设施、公共服务，更大程度地、更自由地影响和改变着特定土地价格。

命题5：土地金融，带来了超乎寻常的高速增长，也创造了超乎寻常的城市化红利

土地金融不仅带来了中国在这些年发展过程中超乎寻常的高速增长，也创造了超乎寻常的城市化红利。政府保留着在资源配置中的主导性作用，而且“有钱（办事）”，这个其实是中国政府和发展动力的主轴，在此意义上，中国发展和城市化不仅改写了国家发展的原始积累故事，也改写了政府与企业边界的经典理论。

命题6：土地金融不仅是一种经济叙事，更是一种社会叙事

土地金融既是中国城市化红利的催化剂，也是中国城市化红利本身。但问题在于，由于土地的稀缺性，这决定了它不仅具有经济属性，更具有社会属性。因此土地金融不仅仅是一种经济叙事，更是一种社会叙事。基于土地的社会属性，中国城市化进程存在的问题是：

☑ 一级市场垄断和土地竞拍，政府与企业垄断性获得土地收益；

☑ 伴随着上个世纪90年代的货币化改革以及伴随改革的末代分房，这意味着向少数人提前透支了后续的城市化红利；

☑ 公共服务和住宅相互捆绑，作为公共服务的教育变相成为高价商品；

☑ 土地被优先进行最大利润的使用，生活、闲暇、交往空间被严重挤出；

☑ 土地征收和农民工进城，失地农民和无购房的农民工不参与城市化红利分配。

与此同时，虽然政府获得了巨额城市化红利，但“利益相关者不在场”的财政支出过程让这部分红利并未能转化成匹配的公共服务产出（教育、养老、医疗、保障房、环境等）。公共服务产出的绝对规模和相对获得感不仅影响着人们的享受生命水平，也影响着人们发挥潜能的程度，更加剧了人们的社会分化。

这些分化带来了各种各样的冲突，城市处在各种建构性的风险当中。与生成性的风险相比，建构性的风险不仅带来了危害，比如灾难、不安全，而且也带来了伤害，比如说剥夺感、不信任，并在深层次上形成城市居住者的集体焦虑。

2 中国城市发展新议程：我们需要、最少伤害、相互支持

可以看到，城市出现了全新的公共议题，但无论是体制还是制度，都没有能够及时反馈这些过程和这些议题，并对此做出有力的回应。当然这种延迟是每一个国家在城市化过程中都遇到的。而中国的问题在于，因为这个国家如此之巨大，所以面临的挑战会更大、更艰巨。

因此，处在建构性风险当中的城市是否可以转化为健康城市，乃至我们向往的美好城市，关键是我们面对土地包括空间，谁来决定土地的收益？谁将获得土地和空间的收益？以及这些所获得的收益用来干什么？这些问题才是土地金融这个经济故事后面的社会故事。 

我们将拥有什么样的城市公共决策过程是未来建设城市的关键。我们不再向往远方的前提是，你在这个城市就能找到你的主体性和自主性。中央所讲的以人为本是什么意思？以人为本在很大程度上的核心是我们必须更深刻地理解和承认人的多重性，并且将这种多重性带入城市的公共决策过程、城市的管理过程以及城市的技术过程。人的多重属性是指：

☑ 人作为人口；

☑ 人作为劳动力；

☑ 人作为资本；

☑ 人作为交往和情感的共同体。

为此，我们需要城市发展的新逻辑，从“更自主”开始，然后走向中间层面“更健康”，然后才是走向“更美好”。在新的逻辑之下，我们的城市发展将呈现全新的价值取向，其表现为：城市发展是我们需要的；城市发展所带来的伤害是尽可能少的；以及，城市发展可以让我们更可以相互支持的。

3 新的政府角色：社会投资者、秩序投资者、价值（认同）投资者

在新的价值取向下，政府的角色也将会发生重大转变。政府不仅不应该退出，而且将会更为重要，只是政府发挥作用的角色和定位会有深刻变化。过去政府是直接的行政者、直接的生产者甚至是直接的分配者，而未来，政府将有更多社会层面的角色，包括：

☑ 政府将作为社会的投资者，为不同的人群提供匹配、有效、良好的公共服务；

☑ 政府将作为秩序的投资者，为不同的行动主体提供规则，并且约束它来遵守；

☑ 政府将作为价值的投资者，为不同城市的居住者促成城市认同。这是我想象中的中国城市的全新转型。

总而言之，对中国来说增长仍然重要，土地也将仍然是增长的重要要素，但我们需要重新考虑的是：增长的收益如何使用和分配，以及除了土地之外的别的增长要素，比如人本身作为主体、创新者和健康且优质的劳动者，推动城市走向更健康，更美好！（本内容根据现场速记整理，并经专家审阅）