冯奎：新标准有利于提升城市治理效能

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员 冯奎

11月20日，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，正式调整我国城市规模划分标准。

根据新的标准，全国各城市将以城区常住人口标准，被划分为5类7档，全国大部分城市将降级。其中，原来被划定为特大城市的140个城市，将减少至16个。新标准的出台将对我国城市化进程带来哪些深远的影响?哪类城市将从中受益?对此，国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎发表了自己的看法。

Q：为什么要重新划分标准?

冯奎：划分标准的目的，一是为了更清楚地认识城市的变化，特别是人口规模的变化。二是为了根据新的统计口径以及经济社会发展现状，出台更有针对性的城市治理政策。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》对城市标准有所规定。近三十年来，中国城市发展极其迅速，原有的标准已经不能适应新形势。一是原先以非农人口规模来划分，没有考虑到城乡人口频繁流动的现实。二是城市人口急剧膨胀，出现了突出的超大城市、特大城市现象。另外小城市的数目、规模也有巨大的变化。

Q：对比原来的标准，新标准主要在哪些方面作出调整?

冯奎：一是统计方法、统计口径有改变，是以城区常住人口为统计口径，淡化了户籍人口。二是层级有改变。城市被划为分五类七档，小城市和大城市被划分为两档。这是以往没有的。三是出现了超大城市的层级，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

Q：这次标准调整后，部分城市面临升级，部分面临降级，而对同级别城市，在城市规划的侧重点上有什么不同?

冯奎：原先的一些特大城市，现在可能改为大城市。还有一些特大城市，现在则上升为超大城市。总体上而言，在国家城镇化布局体系上，100万人口以下的中小城市成为城镇结构调整的主要方向，户籍有序放开。100万到500万区间的城市，将会在合理确定进城条件的前提下，合理放开。 城区人口500万以上的特大城市，特别是1000万以上的超大城市，将要采取一定程度的严控政策。因此，各类城市可以按照这些出台完善相应的户籍政策。

Q：已经作出规划的部分城市，在这次标准调整中会受到什么影响?

冯奎：城市规划要分析新的城市规模标准带来哪些影响因素，这些因素对规划有什么性质的影响。一是属于基本公共服务、基础设施的标准的部分内容，全国将趋于一致，不受城市大小的影响，这一点将会越来越强化。二是与城镇结构调整相关的内容，这部分需要认真分析，以合理判断在一个区域中这类城市的发展战略远景。例如讲重点支持中小城市发展，以前讲的中小城市，指的是50万人口以下的城市。而现在讲的是100万人口以下城市。那么，在一个区域中，究竟在规划什么样的城市规模结构?三是要更加充分地估计到特大城市、超大城市的发展趋势，并将规划与国家将要针对这些城市出台的规定相衔接。

Q：新标准的划定与新型城镇化规划有什么关联，将给我国的新型城镇化建设带来什么影响?

冯奎：这次比较突出的是两方面，一是对大城市进行细分，出现了大城市、特大城市、超大城市的划分。二是对中小城市进行细分。对大城市进行细分，主要是为了人口调控。新型城镇化提出差别化的落户政策，但如何差别化?这就需要划定城市规模之后，采取相应的政策，而以前没有这样的政策。有了新的标准划定，后续的细则就可以继续深入研究并出台。细分中小城市，是为了将来出台更加细致的规划政策，推动中小城市发展。在新标准中，100万人口以下都可以叫做中小城市，具体下来，中小城市又分为两类三档：50至100万人口叫中等城市;20至50万以及20万以上的属于两档不同的小城市。这样一来，各地就可以具体明确地制定政策。例如现在浙江等地推动的小城市培育，就有了明确的参照系。

但是，也要看到，新型城镇化中中有些提法与这次新标准划定，仍然有一些内在关系需要进一步理顺。例如，新型城镇化没有专门提到超大城市，那么超大城市是不是要采取更加特殊的政策?还有，新型城镇化提出，城市结构是以大城市为依托，以中小城市为重点，这里大中小城市的提法就必较粗放，需要结合到合地实际，在规划中予以具体明确。