新城新区发展报告：县级以上新城新区超3500个

我国县级以上新城新区超过3500个

国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心近日在北京发布了《中国新城新区发展报告：2016》(下称报告)。

报告显示，中国县级以上(含县级)新城新区数量已超过3500个，不到一年内已有6家国家级新区相继获批成立，经济下行压力之下，后者已经成为区域经济发展重要的"增长极"，国家级开发区和高新区的获批也明显加快。

同时，以自贸区为代表的开放型新城新区，智慧新城，海绵新城，以及以空港新城、高铁新城为代表的交通枢纽型新城新区正在脱颖而出，形成"四大板块"，正在改变着新城新区的结构，成为创新的"生力军"。

在此过程中，行政主导的新城新区建设面临的规划过度超前、定位同质化、过度依赖房地产等问题更加突出，一些新城新区甚至沦为"鬼城"，这需要克制地方官员与政府的扩张冲动，更加注重人口的导入和产业的集聚。

新城新区获批加速

报告统计，截至2016年5月，县及县以上的新城新区数量已超过3500多个。

其中国家级新区17个(国务院于2016年6月6日批复同意新设立江西赣江新区);各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区等约500个;各类省级产业园区1600多个;较大规模的市产业园1000 个。此外，还有上万计的县以下的各类产业园。

报告主编、中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎指出，近一年来中国新城新区发展最大的热点就是国家级新区的密集获批。

自2015年4月湖南湘江新区获批，此后的不到12个月时间中，南京江北新区、福建福州新区、云南滇中新区、黑龙江哈尔滨新区、吉林长春新区等多个国家级新区相继面世。近一年来成为国家级新区获批最为密集的阶段 。

冯奎表示，国家级新区密集获批的重要原因是，在新常态背景下，其在促进经济增长方面发挥巨大作用。17个国家级新区中有7个人均GDP超过所在省/市的1.5倍，有4个人均GDP超过所在省/市的2倍，国家级新区已经成为所在区域的"增长极"。

统计数据显示，近两年内国家级新区大部分都在保持着两位数的经济增长;国家级新区以占全国0.17%的土地承载了1846万人口和2.73万亿元的生产总值，分别占全国的1.3%和4.2%;其二产、三产增加值分别占全国的5.4%、4%;实现固定资产投资和社会消费分别占全国的3.6%和2.2%。

国家级开发区的数量也在增加，2014年新获批国家级开发区共9家，2015年新获批的猛增至31家。此外，2015年还批复16家国家级高新技术产业开发区，是近年来批复最多的一年。

冯奎介绍，在新城新区结构性变化中，正在出现一批新的"生力军"：以自贸区为代表的开放型新城新区;以智慧城市建设为内容的智慧新城、智慧新区;以海绵城市为代表的海绵新城、绿色新区;以空港新城、高铁新城为代表的交通枢纽型新城新区正在脱颖而出，这形成了"四大板块"，展现出强大的活力与竞争力。

警惕行政主导下的鬼城

报告指出，中国绝大多数新城新区是一种行政主导的新城新区。

其普遍特征是规模巨大，建设速度十分迅速，且往往在远离老城区的农地上直接建设新城;搬迁节奏上，大都会率先将政府办公楼、学校等公共设施迁入新城，新城居民的迁入慢于产业入驻，新城往往存在很高的住房空置率;新城建设的资金主要来自地方财政、土地出让金和政府担保的银行贷款等。

行政主导的新城新区有着强烈的扩张冲动，其背后有着两个重要的制度性力量：地方官员晋升对城市发展水平的考核，以及地方政府对土地财政的支配权力。这导致了规模过大、生活配套不完整，地方债规模日益增大等问题，一些地方甚至沦为"死城"、"鬼城"，近一年来这些问题有加剧的趋势。

首先是新区规划不切实际、过度超前的问题。以空港新城的规划为例，报告认为，我国现有的空港新城规划面积普遍偏大，大多都超过了100平方公里，远远超出了国际成功的空港城发展范围。然而大量机场客运量远不足1000万人次，并不具备带动周边地区发展的实力。

新城新区在发展定位上的同质化现象也非常明显。京津冀区域临港产业定位的严重重叠现象就是一个例子，报告统计显示，这一区域滨海新区、曹妃甸新区、渤海新区等临港新城的产业高度雷同，且都以低端的工业、制造业为主。

此外，高铁新城成为近年来发展的热点，但大部分高铁新城的功能都定位于城市的副中心，并由此再析出商务金融、文化休闲与娱乐、居住、行政办公等功能，因而多座高铁新城的功能相同或大同小异。

对房地产的过度依赖也是新城新区发展中普遍面临的问题，自上而下政府主导型的新城新区建设中，大量土地用于房地产开发。由于产业投资不足，就过度依赖房地产投资拉动，这使得新区经济结构性矛盾突出。

报告参与者、北京大学城市与区域规划系教授冯长春认为，解决这些问题最重要的是人口和产业的集聚。这首先要对新城规划的规模做充分论证，注意做好居民需求调查和基于居民视角的城市空间环境评价，必须符合国家的用地指标和人口的增长趋势，不能一味求大。

同时，新城规划要逐步实施，不能一蹴而就、把城市框架铺得太大，在开发中要注意营造生活空间和集聚公共服务资源，积极吸引优质生活性服务企业入驻。

报告强调，应当通过控制银行贷款、评估供求关系和监控民间信贷等措施，防范新城新区建设的金融风险。

新城新区需要根据自身的比较优势积极发展工业。报告认为，行政主导的新城新区不能一味通过土地和税收补贴等手段来吸引"高大上"的先进制造业企业入驻。新城政府应该在清楚了解本地资源禀赋和竞争优势的基础上，有针对性地招商引资，并注意围绕某类产业培育产业集群，形成不断壮大的特色产业。