时评：新型城镇化建设要根治“乡村病”

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即将于11月份召开的十八届三中全会，备受瞩目。会议将全面研究深化改革重大问题，筹划“全面深化体制改革的顶层设计和总体规划”，它将决定未来十年中国经济与社会的走向。在中科院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任、研究员、长江学者特聘教授刘彦随看来，“土地、农村、民生”是十八届三中全会深化改革议题的主格调。

从2006年主持的第一个国家自然科学基金重点项目“我国沿海地区新农村建设模式与可持续途径研究”开始，对中国经济的关注和城镇化的研究就成了刘彦随研究员团队的工作重点。基于对当前经济形势的理解，刘彦随从历届三中全会的改革路径中预判，即将召开的十八届三中全会将更加关注：土地、农村、民生。

8月30日，刘彦随以“新型城镇化要注重根治"乡村病"为题，在中南海向李克强总理汇报了历时8年的研究成果—我国“乡村病”的“四化”问题。和他一起受邀参加座谈的还有中国科学院、中国工程院的数十位院士及有关专家。那天，讨论的主题是新型城镇化。“我鼓足勇气，向总理汇报了我的真实看法。”提起一个多月前的那场座谈，刘彦随略显激动，“土地大量流失，宅地大片废弃，人口大规模转移产生大量的"空心村"，良田没人爱惜，文化没了传承，这些"乡村病"不重视起来，终将给城镇化发展带来恶果。”

作为新型城镇化研究领域的中青年学者，刘彦随自幼在陕北绥德的生活经历，让他对农民、土地有着深厚的感情，他常常带团队下农村调研，一住就是几个月，掌握了大量第一手的数据与信息。在他看来，“突出统筹城乡，保护农民利益，推进以人为核心的新型城镇化，是中国特色城镇化道路的必然选择。”

土地、农村、民生

等关键词将是主格调

“十八届三中全会后将要部署的一揽子具体经济改革方案必须具有系统性、配套性与连贯性。”刘彦随说，“就拿土地改革来说，政府的关注从未间断。”从建国初期的1950年土地改革到1978年家庭联产承包责任制，继而十四大确立社会市场经济体制，核心的问题是土地市场化，再到十七届三中全会提出土地方面“两个制度”和“两个市场”；十八大明确要改革征地制度、维护农民土地权益，政府关于土地改革的脚步从未停过，土地始终是改革、发展，特别是制度创新的重点和难点。

“土地问题是改革的"重中之重"，每年都有政策出台，今年从发展战略和现实问题来讲，土地方面的很多结需要破解，三中全会对土地的关注显然会是重点。”刘彦随强调，不能指望一次会议就把土地制度存在的问题完全解决，这始终是一个动态的过程。

关于农村的发展，刘彦随指出，从十五届三中全会提出建设新农村开始，关于农村建设的话题始终是三中全会的热点，中央的信号很明确，15年前就强调发展新农村，老百姓当时听后欢欣鼓舞，“总算是盼来了”，但这些年过去了，新农村建设上还只是搞了些试点，“点上有样板，面上没进展”，这一问题亟待新型城镇化破解。

谈到“民生”，刘彦随说，归根到底，所有的改革都是为了人民，“十八大”提出要推进有质量的城镇化，其核心是“人的城镇化”，老百姓的生存是第一要务，所有阻碍百姓生存的因素，都应该通过顶层设计与制度创新解决，推进农民工市民化、就地城镇化和农村发展模式的多元化，使城镇化成果惠及农民，这应是改革的主线。

新型城镇化待解

土地改革难题

伴随着近几年来城市规模的扩大，耕地面积的减少，市场关于土地改革方面的讨论越来越多，焦点大多集中在土地流转方面。刘彦随认为，土地改革牵一发而动全身，中央政府要考虑社会稳定问题，地方政府要考虑财政收入问题，农民则考虑流转之后会不会失地、能不能受益的问题，这么多问题制约着土地流转的发展步伐。

“我预计三中全会土地流转这块不会有太大的动作。”在经过对多省村镇基层的调研后，刘彦随得出的结论是：土地流转在新形势下需要解决的必要性和迫切性日益增强，但受制于多方利益、多重矛盾，寻求破题是土地制度创新的着力点，也是推进新型城镇化进程的突破口。

现行的土地改革，更多集中在农村集体建设用地。按照国家规定，像农村宅基地是特殊的用益物权，不能随意流转和交换。农用地可以流转，但受种种因素的影响，现实中“进出两难”。 农村土地权能配置的“人走地不动”，“生不增死不减”，不仅导致农村空心化、土地空废化，也导致有地无人种、想种无地种等实际问题。“新土改”的核心是破除城乡土地分治体制，促进城乡土地统筹配置，健全土地市场调节机制。释放空心村土地潜力，激发城镇化发展活力。

刘彦随指出，我国农户承包土地普遍具有规模偏小、田块细碎、布局分散的特点。三十年来，伴随着转型期农村人口非农化和农村人地关系的显著变化，人地之间的矛盾日益凸显。“各地方都在找解决办法，国内试点也颇多，令人欣喜的是湖南益阳的土地信托流转取得了新进展。”

据刘彦随介绍，湖南益阳所推行的农村土地信托流转，是在坚持土地集体所有和保障农民承包权的前提下，由政府出资设立的信托机构接受农民委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序，将土地经营权在一定期限内依法、自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活动。

“本质上可以称之为"土地银行"，实际上就是把信托银行、金融、土地，包括土地的流转、产权、收益结合起来，使想规模化经营的农民有地可种，想外出打工的人也不至于撂荒土地”，刘彦随解释称，这本质上既是一种土地使用权财产管理的制度安排，也是一种土地承包人与受托人之间权利义务的法律关系。作为土地流转的信托机构，既要秉承受人之托、代人理财之责，又要履行忠人之事、为人维权之任。真正做到“不打圈地主意”、“不与百姓争利”，切实保护土地资源、保证农业发展和保障农民权益，让农业在土地流转中增效、让农民在土地增值中受益。

同样，得到刘彦随认可的还有山东、河南的专业合作社模式，即在农民自主自愿的情况下，建立起风险共担、利益共享机制。刘彦随认为，农村土地流转制度创新，还需要更加宽广的视野。创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权，使务农村民、失地农民的长远生计有保障。面向统筹城乡发展和新农村建设的宏观战略，应围绕破解农村空心化、村庄空废化、主体老弱化难题，探究以废弃宅基地为主的农村建设用地有偿退出的新机制，有序推进田、水、路、林、村整域性的土地综合整治与有序流转。