时评：造价管理乱相堪忧 专门立法迫在眉睫

目前我国尚未制订建设工程造价及其管理的专门法律、行政法规，有关法律、行政法规对建设工程造价及其管理也缺乏有针对性的规定。我国首部有关建设工程造价管理且目前正在修订的行政规章，是建设部于2001年11月5日发布的《建筑工程施工发包承包计价管理办法》，但该文件仅有24条，其中的相关规定也过于原则和简单，不能适应和满足建设工程造价管理的需要和要求。而近年来，建筑领域所发生的许多重大质量安全事故，均直接或间接地与建设工程造价及其管理混乱存在着内在关系，许多案件正是因为造价管理混乱所导致。面对我国庞大的建筑市场，现行的建设工程造价管理未建立法律体系，这不仅造成工程造价管理无法可依，不能有效预防和避免重大质量安全事故的发生，并且在处理重大质量安全事故时还经常产生没有法律依据的问题。

2012年10月起，当时还在筹建中的中华全国律师协会建设工程与房地产专业委员会和中国建设工程造价管理协会合作，对国内近年来发生的、相对具有较强典型意义的十七起建设工程重大质量安全事故进行研究后发现，其产生的原因几乎都与我国工程造价管理混乱有关。

其中至少有八大问题亟待立法规范。

问题一：违反项目建设的基本审批程序，必须公开招标的工程不经招标，合同也不备案，使工程造价的政府主管部门的监管失控 

建设工程招投标是工程造价管理的关键环节，招投标及其对中标合同的备案是建设主管部门对建设工程的造价监管的主要途径，合同备案工作直接关系到工程项目的顺利实施，涉及到政府主管部门对工程造价的监管。而现实中，建设工程招投标过程往往存在腐败违法的行为，有的项目不严格按照程序和流程进行招投标和合同备案，有的工程项目，尤其是政府投资项目虚假招投标，合同未备案就组织施工，造成建设主管部门无法对明显低于建设成本的建设工程合同进行监管。从以下事故可以看出政府造价监督管理在施工过程中保证工程质量安全的重要性，违法招标投标及施工过程中的腐败直接关系到工程建设的安全；建设单位违反建设审批程序，虚假招投标，为之后事故发生埋下祸根；政府主管部门在监管过程中的失职，使造价管理部门无法起到监督作用(见案例一、二)。

问题二：施工单位在无设计图或未满足施工安全的情况下盲目施工，或者为降低造价擅自改变施工方案，因无序施工引发重大安全事故 

工程造价的具体计算由工程设计的不同深度所对应构成，设计图纸是确保工程质量安全施工的法定依据。施工过程中未经批准擅自改变设计方案对工程造价会产生重大的影响。因为设计变更会造成工程造价的增减。在施工过程中，有的建设单位和施工单位往往在无设计图纸，或者施工图纸未经审查通过，或者设计图纸深度不能满足安全施工的前提下，就开始组织施工；有的施工单位为节约成本而擅自改变设计，从而导致重大质量安全事故的发生(见案例三、四、五)。

问题三：以低于实际成本的报价骗取中标，在合同履行过程中偷工减料，尤其是在隐蔽部位偷工减料引发重大质量安全事故

建设工程质量安全事故的频发充分反映规范工程造价的重要意义。在确定工程计划造价前，进行科学的论证和测算，做到实事求是；防止片面压低造价和在招标中以最低价中标的做法；提倡合理价中标，严禁招投标工作中的弄虚作假，这是防止为实现低造价而偷工减料，保障施工质量的前提。但在操作实践中，建设单位为突破投资规模或减少投资，往往在工程招标发包时选择低价的投标单位；而施工单位为了承揽到工程，往往无序压价、降价，以低于成本的价格承包工程，承包人接受苛刻的招标条件，如垫资施工、压缩工期、标后让利等，在中标之后，承包单位为了获得利润，往往会采取购买劣质建设材料、不按设计要求等不规范的手段组织施工，这又对工程质量安全产生极大的威胁，施工单位为节约成本偷工减料，粗制滥造，往往造成重大质量安全事故(见案例六、七、八)。

问题四：项目造价构成中没有安全措施费，或者措施费严重不足，屡屡造成重大安全质量事故

施工单位为在招投标过程中产生优势，为了中标往往在投标报价时不报工程措施费或者所报的措施费严重不足。因没有措施费或措施费不足问题，施工单位不得不降低工程质量安全的措施费用投入。在实际施工中，为控制成本投入，施工单位往往抱着侥幸的心理，忽视安全措施的重要性和费用投入，应有的防护措施不到位，从而造成重大的质量安全事故(见案例九、十)。

问题五：发包人通过招投标无序压缩合理工期，或者承包人为节省人工成本违反科学抢工期，引起重大安全事故

建筑市场的竞争激烈，造成部分施工单位为了承揽到工程，不断压价、降价，接受苛刻的招标条件，包括无序压缩合理工期。在中标之后，承包单位为了控制工程的工期成本投入，往往通过抢工期方式缩短工期，施工过程中便出现各种不规范的抢工期行为。由此，或者因工序搭节不合理、施工工艺不能保证工程质量安全引发重大安全事故；或者因工期被无序压缩导致工程施工质量差，工程一旦投入使用便因质量问题引起重大安全事故(见案例十一、十二、十三)。

问题六：为节省机械台班费用不按期检测机械设备的完好和能否安全使用，因施工机械设备瑕疵引发重大安全事故。

现在的高层、超高层工程数量越来越多，频繁的施工电梯事故的发生，是对工程成本中的机械台班费管理以及机械质量及监管的拷问。有的施工单位为了压缩成本，追求最大利益，在使用施工机械设备甚至是主要的施工机械设备抱着侥幸的态度，购买设施时从最低成本出发，机械产品的完好率和合格使用都存在着安全隐患；在机械使用过程中为节省机械维修费用不及时进行机械的例行维修保养，机械设备的安全期已过仍照常使用，甚至省去中间的维护环节，从而引发重大的机械安全事故(见案例十四)。

问题七：发包人拒不签证确认变更造成工程量增加的费用，承包人不顾安全质量在未获签证时拒不执行安全施工规定引发重大事故 

有关工程造价管理混乱的另一个带有普遍性的问题，是工程施工过程中，对己发生的设计变更或其它变更，发包人不及时予以审核、审批，对工程量的增加导致造价的改变，由于发包人拒不签证或不及时确认，承包方己发生的增加工程量就不能及时得到支付。对此，有的施工单位在未得到确认的情况下仍继续进行施工，导致的是拖欠工程款越演越烈，有的施工单位未得到及时确认就停止施工，从而引发重大质量安全的发生(见案例十五)。

问题八：对发包人依约按时支付工程款无担保制度和手段，因拖欠工程款造成农民工工资长期不能按时支付，每当年终及春节前便引发社会恶性事件

我国建筑务工人员的队伍庞大，农民工是其中的一部分。据2011年国家统计局发布的《2011年我国农民工调查监测报告》，2011年全国农民工总量达到25278万人，建筑业占17.7%，约4474万农民工从事建筑业务工。建筑务工人员的工资包括农民工的工资，包含在工程成本构成的直接费的人工费科目中，由于我国目前尚未引入国际通用的工程款支付担保制度，不少工程因发包人拖欠工程款，承包人尤其是工程分包和劳务分包人相应拖欠建筑务工人员及农民工的工资。由于很多企业农民工的工资平时只发放生活费或部分工资，每当年终或春节前，因拖欠农民工工资，每每引发农民工一年艰辛为讨薪维权爬塔吊、甚至自焚等恶性事件，严重影响社会稳定和整个建筑业的行业形象(见案例十六、十七)

从以上八个方面问题可以看出，由于缺乏完善的工程造价管理法律体系，工程实施阶段(或全过程)的造价控制和管理工作的空白和缺位，导致建设领域相关主体为达到降低造价的目的，建设工程质量安全不能得到保证，形成恶性循环。有的建设单位对造价进行过低压制，严重违反市场价值规律，造成工程成本无法保证质量和安全。施工单位为获取中标，为在激烈的市场竞争中获胜，疏于对工程造价进行控制，导致价格最低、不计工程质量安全的现象产生。在项目实施过程中，建设单位则常常提出超过设计标准的过高要求，又盲目追求速度工期，施工单位为节约成本，也不断抢工期。有的建设单位不重视控制设计变更，不办理设计变更的审批手续，施工中进行大幅变更设计，对更改的必要性和合理性没有监督，对更改造成的损失没有相应的责任制约，致使工程造价难以得到有效的控制。由于工程价款支付未建立支付担保制度，拖欠工程款又导致长期困扰政府主管部门和社会舆论的农民工工资拖欠，引发以不当手段讨薪的恶性事件。

我国工程造价管理问题是导致工程质量安全事故频发的深层次原因，需要引起立法部门的高度重视。工程造价管理是系统工程，涉及众多管理部门，需要制订相应的法律制度才能从根本上解决。为从根本上强化工程造价管理，保证工程造价的科学性、客观性、合理性，对解决上述存在的各方面问题能够有法可依，应当加强专门立法。建议国务院尽快制订《建设工程造价管理条例》，目前，通过修订原建设部规章《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》，以适应当前有关工程造价的管理需求。为规范建筑市场计价行为和秩序，促进建设市场有序竞争和整个社会的稳定，预防和治理建筑领域腐败问题，有效解决上述工程造价管理问题，完善立法，依法从造价控制确保建筑工程质量、安全己刻不容缓。