时评：新型城镇化与制度嬗变

新型城镇化

在未来的新型城镇化建设过程中，针对过去发展过程中产生“夹生问题”的原因，进行相应的制度变革就显得尤为迫切。

城镇化本身是一场深刻的社会变革。

城镇化带来的不仅仅是“农民进城”这样简单的表象。在这一简单的表象背后，包含着种种综合的社会性制度变迁。

在过去的30多年，在我国经济发展获得翻天覆地变化的同时，城镇化建设也迎来了一个极速发展时期。然而，由于部分制度滞后于发展的需要，我国的城镇化建设出现了“伪城镇化”等“夹生”的问题。

截至2013年，我国的城镇化已经达到了53.7%，但是，其中只有36个百分点是户籍人口，还有16个百分点是农民工。这16个点农民工大约有2.3亿人，再加上其家眷共约4亿人，这4亿农民市民化，需要庞大的社会保障、教育等投入。

这4亿人的真正市民化问题，正是过去城镇化发展过程中遗留的“夹生问题”。

市民化的困难，并不是农民工找不到工作，而是社会福利、社会保障存在问题。

新型城镇化，是人的城镇化，是基于社会公平和正义理念的制度变革。在未来的新型城镇化建设过程中，针对过去发展过程中产生“夹生问题”的原因，进行相应的制度变革就显得尤为迫切。

如此，在新型城镇化发展已成为既定道路情况下，新型城镇化和制度嬗变这两者将相辅相成。

去除城镇化GDP考量

原本，去除城镇化GDP考量并非制度变革的直接内容范畴。然而，在过去的旧城镇化发展过程中，正是由于部分地方政府、官员将城镇化与政绩挂钩，进行汇报和考评，从而让城镇化染上了GDP色彩，甚至让GDP变为左右城镇化发展的重要因素。

正因为如此，许多地方城镇化发展演绎成为一场场房地产盛宴。直到今天，全国各地许多城市上演的“大跃进”式的新城区建设，依然是GDP思维下的城镇化现实版体现。

去年，国家发改委针对全国12个省的156个地级市做了调研，并在2013年9月公布出结果。结果显示，这156个城市中，有92.9%——也就是145个城市正在搞“造城运动”;其中，12个省会城市要建设55个新城区，每个省会城市平均要建4.6个新城区;而另外133个地级市要建设200个新城区，平均每个地级市要建造1.5个城区。

著名经济学家郎咸平在其新著《“新政”能否改变中国》中，对此算了一笔账。

这145个城市，它们的平均旧城面积是115平方公里，建的新城区平均是63.6平方公里。从面积来看，新城区面积是旧城区的一半多一点。旧城区大都是很多矮小的平房，但新城区都是高楼大厦，它们两个在容纳人口上是完全不同的概念。因此新城区虽然只有旧城区50%的面积，但是它们两个的承载人口数量是一样的。

另外的数据也显示，城市旧城区总共承载了7.1亿人口，而“造城运动”里的新城区，它们的承载人口总和也将是7.1亿左右。

那么，到底有多少农民工可以进城呢?

目前，在我国农村，15-60岁的可劳动人口大概有2.62亿，他们是可以进城务工的，这其中38%住在城市的职工宿舍，还有33%是自己租房子，还有10%住在工地里，真正买房子的人口只有0.6%。

所以，郎咸平的结论是：“已经进城的2.62亿农民工在住房问题上，已经达到了相对固定的状态，也就是说，不需要住进所谓的新城区。”

无独有偶，随着近年来我国高铁的迅猛发展，“高铁新城”已经成为许多拥有高铁站点城市城镇化的“标杆式”噱头。

据相关统计，在全国“四纵四横”的主要高铁网上，目前已有36座高铁新城正在规划或建设中。其中，密度最大的属京沪线和哈大线。

而这些高铁新城纷纷上马的背后，又多数拥有GDP驱动的因素，甚至，其中部分已经成为地方政府城镇化建设的主要筹码。

不少地方政府在高铁新城建设上可谓下了血本。据媒体报道，长沙2009年启动的高铁新城，截至2013年底，长沙在基建上已投入了90多亿元，未来3年还要投入100亿元。而这座城市2013年财政收入为879亿元。

在能找到投资计划的12座高铁新城中，已投资及计划投资百亿以上的有4座，投资50亿元的有4座，余下1/3为30亿元及以下。

而在高铁新城“大干快上”进程中，许多高铁新城已经凸显“鬼城”隐忧。

在部分专家看来，这是因为高铁新城多定位过高，脱离当地发展实际，使高铁新城沦为部分地方政府土地财政的一个“豪华包装”。

长期以来，在我国的城镇化发展中，政府一直处于主导地位。因为政绩观驱使，“建设，建设，再建设”就成为城镇化的发展常态。而原本需要被城镇化、也应该是城镇化主角的农民，却成为城镇化发展的边缘人。

正因为如此，城镇化就形成了这样的局面：一面是政府“盖楼、盖楼、盖楼”，一面是群众“你盖你的，我看我的”，于是，“鬼城”出现了。

著名学者李开发说，过去城镇化发展过程中，在GDP驱使下，许多地方的城镇化发展表现得脱离实际，这样肯定造成部分资源、资金成为无效的积沉成本。

“数字出官，官出数字”，多年来一直是笑谈，然而至今考评机制仍然未有变化，使得该笑谈一直延续。

在未来新型城镇化过程中，去除GDP考量是健康发展的需要。而这，需要改进长期来一直为社会所诟病的政绩考评机制。

拆除户籍“栅栏”不是终点

城乡二元制结构使得城市和乡村像两个世界，而户籍制度无疑充当了二者之间的那道“栅栏”。这道栅栏让城市变得尊贵，让农村显得卑微。长期以来，“进入城市”成为许多农村人的光荣梦想。

正是这道栅栏，把城市围成一个“堡垒”;也正是这道栅栏，让2.62亿已经进城的农民工，被排斥在“城里人”之外，他们和许多城里人共同生活在一个城市，但他们并不是“城里人”。

多年来，针对户籍进行改革的社会呼吁不断。而这一天终于到来了。

十八大之后新型城镇化道路确定之后，引发了第一个相应制度层面的重大转变。

7月30日，国务院正式出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下简称《意见》)，明确建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

这标志着，自1958年的户口登记条例确立城市和农村二元户籍制度的50多年后，我国实行了半个多世纪的城乡二元户籍管理制度退出了历史舞台，这是户籍制度改革取得的实质性突破。

“栅栏”已经拆除了，这种突破无疑拥有巨大的意义。然而，这并不意味着农民工真正全部实现了城市化。

农民工城市化是什么?它意味着农民工和城市市民一样享受基本的社会公共服务。

根据中国社科院的调查，为了解决进城农民工和家属工4亿人的教育、保障房、社保等问题，政府要为每个人平均一次性投入2.6万元，落实到4亿人头上，就是10.4万亿。

郎咸平指出，尽管政府财政收入基本都是连年递增，2011年开始迈过10万亿门槛，到2013年的时候达到12.9万亿，但是在解决农民工进城问题上，还是会觉得负担很大，它会让各个城市的财政不堪负荷。

可是，针对城市化的农民工，健全的社会保障机制必须建设并日渐完备起来，让其享受和城里人一样的社会保障服务。这不是国家对农民工的“照顾”，而是这个群体应该享受到的社会发展带来的基本红利。

之所以我国经济和城镇化获得快速发展，其中农民工的奉献功不可没。例如，在城镇化过程中，能用很低的成本获取劳动力，大量的农民工不仅工资低，而且在就业的城市往往不能得到完善的社会保障。事实上，城镇化之所以能得以快速发展，其中就包含有农民工的“剩余价值”奉献。

第一代农民工到城市打工，没有“四金”，小孩不能入学，收入也低，但他们觉得总比农村好;而现在，新一代农民工越来越追求自己的尊严和社会的公正，利益诉求逐渐多元化，幸福感也下降了，尽管收入有提高，但社会差距也在拉大。

在这样的主客观情况下，政府发展公共服务平台建设，为城市化农民工提供全面的保障服务已经是分内的事情。

北京市东易律师事务所任新伟律师表示，户籍改革的实质，是基本公共服务的均等化，不论是农村、城市，让大家都可以均等享有基本的公共服务，农村也可以像城市一样用电、用水、用气，小孩也可以接受很好的教育。公共服务均等能促进人力等资源的流通，而市场经济情况下，只有各种要素相互之间能顺利流通，才能促进经济、社会健康发展。

土地红利时代终将结束

一直以来，城乡土地制度的不平等，被认为是二者之间最大的不平等之一。

而土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石，户改的启动也在倒逼土地制度破局。

《意见》对土地制度的配套改革有着明确的表述：完善农村产权制度。《意见》强调，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。

现行土地管理制度已经颇受诟病，尤其是受到城镇化过程中被征地、被拆迁农民的抵制。尽管其直接表现的是对当地地方政府征迁行为的抵制。

《土地管理法》规定，土地分为国有与集体两种不同产权类型土地，同时规定两种不同产权性质的土地，在交易方式上有不同的限制条件，对集体土地而言，只能卖给政府变成国有土地，而国有土地可以在市场上自由进行交易。

这种不平等的做法，无论是在经济发展还是在社会管理上，其不可持续的弊端已经显露。执行过程中，引发农民的抵制情绪越来越强烈，恶性事件一次次发生，推进土地制度改革已是大势所趋。

近年来，不断有学者呼吁：“应该尽快修改《土地管理法》、《城市房地产法》等法律中关于集体土地必须经过政府征收才可以进入土地一级市场的偏离宪法精神规定;尽快废除公民、法人或者其他组织取得集体建设用地的征收征用审批程序;尽快按照‘同地、同价、同权’原则，将集体土地和国有土地统一纳入管理有序的土地市场。”

事实上，过去多年来的城镇化快速发展，正是得益于国有与集体两种不同产权类型土地管理办法。政府通过将农村集体土地低价征收为国有土地，然后再将其通过“招拍挂”的方式高价售出，这让政府获得了大量的城市建设资金，也就是俗称的“土地财政”。

而这样的政府享受土地红利的时代终将结束，农村土地改革终将进行。

推进农村土地管理制度改革，提高农民在其中的分配比例，必然会影响到地方政府和中央政府的财政收入，也势必会影响到原来的城镇化发展模式。原来部分地方的“以土地换发展”路径肯定面临挑战或死局。

中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文日前发表博文称，低价获得土地和各种矿产资源的时代过去了，未来10年的城镇化发展，面临的是如何在高的资源代价情况下进行的问题。“我前一些日子到成都调查，农村通过村庄整治置换出来的建设用地，每亩用地大概也需要15万以上，而在城镇化开始阶段，只有补偿两三万，相差3到5倍。”

“宅基地换房，承包地换社保”，在过去城镇化过程中成为部分地方的成功经验，而此却受到了质疑。“法律规定承包地、宅基地和农民的住宅，是其合法的财产权益，而社会保障是应该政府给公民提供的公共服务。公民要获得政府公共服务，需要拿财产来换，其他国家没有过这种事情，所以这是在制造新的不平衡。”陈锡文表示。

对此呼吁，《意见》也给与了相应的解释和规定：“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(即‘三权’)作为农民进城落户的条件。”可见，《意见》已经在一定程度上表现出来，城镇化的土地红利阶段将结束。

新型城镇化发展道路，促使国家制度层面进行改变。先是催生了颠覆二元制户籍管理制度“新户改”，而“新户改”起到的是牵一发而动全身的作用。其不仅带来土地管理制度的改变，另外教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面均将由此而发生制度层面的相应转变。

事实上，社保政策已经走在了前面。从今年7月1日起，由人力资源社会保障部和财政部印发的“城乡养老保险制度衔接暂行办法”开始实行。针对农民工参加城镇职工保险问题，主管部门已经在制度上尝试衔接。

新城镇化，就这样催生国家制度层面的全面嬗变。