李武英：城市发展隐形的翅膀，中国机场建设热现象透视

近期以钢铁、机场、铁路、水利等项目为前站“4万亿2.0版”即将出台的信号激动着建设市场的神经。以机场为例，就有黑龙江抚远、新疆石河子、甘肃庆阳、重庆江北、内蒙古阿拉善盟通勤机场、四川阿坝红原等机场获得批复，每个项目的投资都达上亿元。

2008金融危机后中国为救市实施的一系列刺激政策带来的基础设施建设热潮在机场建设领域也一样汹涌，北京等一线城市建设第二机场，二、三线城市扩建航站楼，大批的支线机场也在酝酿中，包括一些县级市，把五星级酒店和超高层当作地标和经济发展的象征的同时，希望机场能成为城市经济腾飞、声誉鹊起的翅膀，成为当地政府的重大形象工程，政绩工程。

希望机场能成为城市经济腾飞、声誉鹊起的翅膀

机场建设热的背景

“十一五”期间，中国民航直接基本建设投资达2500亿元，五年新增机场33个，改扩建33个，已开工在建11个，2010年颁证运输机场达到175个。中国民航局局长去年3月在国务院新闻发布会上表示，在“十二五”期间，中国民航将推进“民航强国”战略，预计投入1.5万亿用于民航业建设，运输机场数量将达到220个以上。《民航发展第十二个五年规划》显示，在基础设施建设方面，预计“十二五”期间固定资产投资规模达到5000亿元以上，将实施70个机场新建工程，101个机场改扩建工程，20个机场迁建工程。在国家区域经济圈的基础上，“十二五”计划布局北方、华东、中南、西南、西北五大机场群，发挥枢纽机场的作用，发展二、三线城市机场，新增一批支线机场。

从各省发布的“十二五”规划进行统计，已公布了49个确定于“十二五”期间新建的机场，从地区分布来看，西北地区新建机场数量居首位，为13个；西南地区居次席，12个；排名第三的是华中地区8个。除了青岛机场迁建项目机场定位为区域性综合枢纽机场外，其余48个项目均为支线机场项目。

此外，国家《“十二五”规划纲要》明确提出，要建设新型国产干、支线飞机、通用飞机、直升机产业化平台，将航空工业列入战略性新兴产业之列；民航业经济效益大提升也对建设热潮引发强大的支撑力：2010年，中国民航业经济效益创历史最高水平，全行业完成营业收入4115亿元、利润总额437亿元，分别同比增长了37.2%和3倍。其中，航空公司实现利润总额350亿元，增长了整整5倍。按上市公司市值计算，国航的盈利能力已居全球民航企业的第一名。2011年尽管受各方影响航空需求下降，但各方面指标还是再创新高，实现利润总额500亿元左右。民航业的赢利能力彰显了产业的热度，有需求便有了动力。

究竟过热还是不足

中国民用航空局局长李家祥今年5月23日在“2012中国民航发展论坛”上表示，截至2011年底，我国共有颁证运输机场180个，其中亏损的机场135个，中小机场占87%，119个，亏损约20亿元。“但这些亏损的中小机场多处于地级城市，其服务覆盖了全国70%以上的县域，对地区经济的直接贡献以万亿计。因此，我们绝不能简单从经济效益考虑中小机场的投资建设，而要从当地经济社会发展角度全面看待。”说穿了，还是GDP挂帅的思维逻辑。虽然机场亏损20亿相较整个民航业400多亿的利润，似可忽略，但弦外之音是否在问：如此大手笔的规划有没有过热、超前建设之嫌？

有专家分析指出，我国机场建设与发达国家相比存在三大不足之处，即机场总量不够，密度不高，分布不均。从机场数量上看，目前我国颁证机场总量，美国是我国的30多倍；从机场密度看，目前我国每10万平方公里国土机场数量为1.8，而美国为6.4，是我国的4倍；从机场地区分布看，我国东部地区每10万平方公里有4个机场，中部地区为1.6个，西部地区为1个，东部地区密度大，中西部地区密度小。还有专家认为，按每50万人1个机场，中国应该有2600个机场，因此规划建设的大手笔并非拍脑袋无根据的决策。

同时，更通用也许更具说服力的理由是：机场亏损，决不只是在中国，世界上排名前十的机场也不见得赢利。机场拥有巨大的汇聚效应，是一块吸引投资的巨大磁石，机场所带动的人气和上下游产业链，譬如仓储、物流等，同样可以带来巨大的商机和财富。在中国机场作为公共基础设施，当然不能单纯用其自身的经济指标来衡量，而要从当地经济社会综合发展，特别是要考虑长远发展需求；每座城市的机场都是这座城市的一张名片，对一座发展中城市树立自己良好的地区品牌形象非常重要。所以机场的综合效益要全面平衡。这是李局长的观点，也是几乎所有二三线城市官员们理直气壮的理由。

国际知名咨询公司麦肯锡认为，中国政府计划在2020年之前新建的97个机场项目中，只有20到30个项目将解决预期中吞吐能力不足的问题，从而提供“有吸引力的”投资机会。其他项目则是出于“政治”目的。而在其他国家，如果不能迅速产生回报，这些项目就算失败，但在中国，它们却能维持下来。以上海浦东国际机场为例，就是几乎空了四、五年后，才确立了国际航空枢纽的地位。正是20世纪90年代上马了大量利用率不足、重复建设的机场项目之后，中央政府收回了机场规划权，不过在资金来源方面却只有不到5%直接来自中央政府，项目融资的大部分责任和权力移交给了地方政府，地方政府于通过投资拉动GDP的热情，自然同样会有失控之忧。

上世纪90年代机场建设热以及珠海机场的教训让人记忆犹新：在建设珠海机场的过程中，由于行政指令，从候机楼到跑道，全部超出了最初的规划。跑道原设计是3000米，后来施工过程中改成3600米，后来又改成4000米；候机楼原本设计只有2～2.5万平方米，施工过程中又从3万平方米扩到5万、6万平方米，再到8万平方米，到最后竣工时达到9.28万平方米，超过原计划几乎四倍！预计投资15亿元，直至20多亿、30多亿、60多亿元以至更多。运营之后成了政府巨大的包袱。再比如，投资3.2亿元于1998年建成的安徽阜阳机场，曾被当时的某些领导定位于“比上海、广州机场还要大的国际机场”。由于旅客吞吐量连年下降，到2001年只得悄无声息地停航。基本处于闲置状态的阜阳机场，被人说成是“飞机场变成了养鸡场”。有专家说，根据国际经验，一个机场的年吞吐量达到200万人左右，才基本具备盈利的可能。如果按此计算，很多机场都将面临严峻考验。

除了民航业内部的竞争，外围的竞争局势也许影响更为深远。

近年来，中国铁路、公路网不断完善，高速铁路、公路建设更是一路高歌猛进。民航线路因高铁“冲击”而停飞，公路客运线路因与高铁线路“重合”而客流大幅缩减的状况频频发生。武广高铁开通之后，沿线航班大受影响。京沪高铁由于刚开始运营没多久就发生了“7.23”事故，高铁建设和运行双双减速，民航业的压力得以暂时缓解。但在新干线运营五十多年的日本，民航已经沦为高速铁路的“影子”，只有在一些高铁未达地区，或者在地震等特殊时期，民航才能显示出行业优势，导致日本最大的老牌航空公司日航宣布破产。近些年来，中国的基础设施投资热不仅体现在一个行业，“铁”“公”“机”、航运基本是群雄争霸，由于行政体系的条块分割，分灶吃饭，必然会有利益之争，要协调共生，有序竞争，还要靠市场行为。以全国经济最为发达的长三角地区的苏浙沪为例，上世纪80年代，仅有三个机场，上海、杭州、南京各一个，到90年代已增加到宁波、台州、常州、南通、舟山等机场，后来又有浦东、无锡、徐州、连云港、淮安等，整个长三角地区现有17个民用飞机场，每万平方公里的密度为0.9个，超过美国每万平方公里0.6个的水平，已经成为国际上机场密度最大的地区之一。但除浦东、虹桥、萧山和禄口等少数几个机场经营良好外，其他大多数机场由于业务量太少都处于亏损状态，机场的设计容量也远未得到充分利用，但是却还有新近落成扬泰机场，南京、杭州、无锡等机场在扩容。事实上小型的支线机场的建设又对城市形象的提升能起多大的作用？也许只会成为地方政府的负担，尤其是高铁开通之后，在城市密度如此之高的长三角地区一定会发挥更大的优势，“长三角空铁联运系统实施可行性研究”在上海已通过了验收，今年4月，中国东方航空携手上海铁路局已开通东航在上海虹桥、浦东机场进出港航班和虹桥火车站与苏州、无锡、常州、宁波之间每日22个高铁、动车车次相衔接。今后有望继续扩大至长三角大部分城市。届时支线机场的未来堪忧。

新一轮建设量升更要质高

亏损也许真的并不表明机场建设整体超前，但肯定折射出一定的建设理念和管理问题。新一轮机场的建设也在新形势下体现出了很多的变化，机场是城市基础设施的重要组成部分，新建机场因此体现更多创新的理念，更加地“求全责备”，机场从城市门户变身为“城市客厅”，综合化、枢纽化的倾向已渐确立，机场建设对城市经济文化发展的影响，对区域功能和定位，对周边交通、建筑格局和产业布局的影响都需要综合考虑，需要得到更深入的研究和思考。

不论“4万亿2.0版”会否问世，乐观地估计，未来10到20年，机场建设总体来讲还是会大发展，不过借鉴多年的经验和教训，新一轮的发展不应该再凭借冲动、激情和政绩为上，一定要深思熟虑，找准定位。首先还是要有适宜的规划，谨慎做好可行性和风险、竞争态势评估，根据城市的规模和未来发展的需要，确定选址，规划适宜的功能和规模，做到效率、质量优先。尤其要在整个社会和经济发展的大背景中寻找自身恰当的位置，综合考量和平衡相关因素。当年的珠海机场自诩为全国惟一规划建设一步到位的机场，最后承受着一系列“超前之痛”，但也有部分机场建设一两年后就面临着扩容和改造的压力。激进和保守需要有一个平衡点，如何做到科学、合理、适度超前，这就需要从政府主管部门到投资建设方到规划设计单位和建筑师具备更为全面宏观的统筹思考能力，更科学的分析评估能力，提供更高端和先进的理念，需要我们的建筑师具备更好的统筹协调能力，在这个环节为每一个项目负责任地把好一道关。