吴必虎：大院小区这堵墙，该拆！

改革就是要重新调整、修改、完善现有的法律体系，很多法律是利用权力给自己划定一个独立王国，坐享利益。现在要打破部门利益格局，混合使用城市空间。就像香港、东京、纽约那样，一个城市的大楼底部是商用，上面是住宅，下面有地铁，楼层中间还有高架马路和人行通道，这就是混合使用的典范。

盘古智库学术委员、北京大学教授、博士生导师   吴必虎

这个文件出来以后，很多很有战略意义的重要内容被媒体舆论忽视，唯有打破围墙、疏通城市毛细血管的问题引发了广泛争议。争议说明两个问题，第一个问题，说明城市小区、大院以及一系列的城市规划建设管理问题，很长时间都没有从中央层面进行协调，而城市规划建设与管理恰恰又涉及到非常多的部门，规划编制与管理、法律授权、土地划拨与有偿出让、权属管理等问题分属住建、国土、交通、市政等不同部门，这些部门又是不同的利益主体，彼此之间老死不相往来，缺乏协调，导致城市规划建设管理的积弊很多。所以问题拖延的时间长了，矛盾也就多了，确实需要从中央层面来协调解决了。第二个问题，说明文件出台之前公共参与不够，大家都没有思想准备，突然出来一条事关每家每户切身利益的新做法，危害局部利益，这就造成了文件一出，各种议论蜂拥而来。不同的专家都从不同角度发表意见，有的引用《物权法》来说明政府不尊重私权，拆围墙治拥堵缺少法律依据，这样过激的言论都没有被删帖，说明这次中央对言论是开放和自由的，并没有被指责为“妄议中央”，尽管《意见》是货真价实的中央文件。

面对不少经济学家、法律专家、房地产专家、城市规划和管理专家发表了质疑性质的文章，我也不避讳自己的鲜明观点，那就是三条：第一拆围墙有法可依，第二拆围墙不影响治安，第三拆围墙会动了既得利益集团的奶酪要推动实施没那么容易。

一、拆掉围墙的法律依据是什么？

第一个问题是关于大院和小区的围墙能不能拆、拆掉之后城市公共交通能否穿越小区的相关法律问题。这个问题，很多房地产人士和法律人士都在引用《物权法》来进行解释，认为大院小区内部的公共空间是属于业主共有物权，是政府把土地成片出让给开发商之后，开发商再通过销售变为业主的共有物业，已经不是政府的东西了，政府不能随便拆。

这个说法似乎有道理，但仔细研究《物权法》会发现，对于小区业主共同拥有的土地通行权问题，《物权法》有明确的协调机制。首先，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定“城市土地归国家所有”，根据《物权法》规定，属于国有的城市土地上的建筑物和建筑物里的特殊部位可以是私有的，私有的地上建筑物的物权是受到法律保护的。也就是说土地所有者是国家（通过政府掌握控制），上面的建筑物可以是业主。大院小区内的道路，国家作为所有人，业主通过共同拥有的方式获得一定时限内的使用权而非所有权。在出于公共利益（如城市交通畅通）时，土地的拥有者可以依法对业主的使用权作出必要的调整。

对小区内道路的通行问题，《物权法》第87条和92条有明确规定，第87条规定：不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。第92条规定：不动产权利人因通行等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。大院小区的围墙大量存在，客观上限制影响了小区外相邻权利人（广义的）的通行便利，可以要求提供便利。当然我们注意到这种便利的提供，会对业主造成一定的损害，相邻权利人或其代理人政府应该予以赔偿、补偿。

《物权法》的这两条规定的意思也就是说，当初把小区土地整体转让给业主时，政府是收了钱的，现在政府要把这部分土地调整提供给新的更广泛的利益主体，这时候政府需要把以前业主的钱再返还回去，或者给高一些的钱回购作为对业主的补偿。

业主通过开发商花钱得到小区大院内的封闭使用权，相当于政府与业主签了一个合作的协议，政府也不是随心所欲地就可以改变已有合约的，那么什么样的情况下政府可以做必要的调整呢？

《物权法》讲得也很清楚，第42条规定：“为了公共利益的需要”，依照法律规定的权限和程序可以征收单位、个人的房屋及其他不动产（此处即为大院小区内业主共有的道路及其通行便利）。城市已经堵得不像样子了，已经严重影响包括封闭式小区内的市民生活质量和浪费大量的社会资源了，打通被大院、小区的大片围墙，就是百分百的“公共利益”，在作出合理的回购、补偿之后，可以依法穿越通行。

二、拆掉围墙，是不安全还是更安全了？

第二个问题是更多业主十分关心的治安和安全问题。大院小区在拆掉围墙之后，业主普遍对小区的安全产生担忧。实际上这种担忧是没有必要的，在任何社会里，犯罪都是不可避免的共有现象，在一定时期一定地区内，犯罪率也是相对稳定的。也就是说，小区大院的围墙全部不拆，或者全部拆掉，犯罪率都是稳定的，业主受到非法进入小区进行犯罪活动的危害的概率是没有差别的。甚至可以这么想，在小区大院围墙打通后，人们可以共享的公共资源增加了，交通更为通畅了，水面、绿地、公共空间都能够充分共享，人们的生活质量提高了，心情好了，犯罪率反而会降低。因为人们犯罪一般都是因为受到刺激和挫折，对社会产生不满，而公共游憩空间增加后，犯罪率应该是减少，而不是增加。另外，封闭小区在上下班时间，几乎成为空巢，盗贼入室行窃的可能性更大，而拆墙之后公共交通不断穿行，人来车往，小区变街区，加上全天候电子眼全覆盖，小偷的犯罪活动难度反而加大了。

三、拆的不仅仅是围墙，而是部门利益保护的藩篱

第三个问题是城市公共空间的混合使用问题。计划经济时代，城市规划围绕工厂生产展开，城市也被人为割裂划分为不同的单一功能区，部门分割土地和建筑空间，不同部门划地为营封闭起来自成一统。这些割据后来又通过部门立法建立起了密不透风的保护机制。大家知道，在中国长期的立法过程中，部门主导立法的现象很普遍，住建部有住建部的法律，土地部门有土地部门的法律，交通部门有交通部门的法律，水利部门有水利部门的法律，这样的各自立法导致了城市空间被不同部门分割，比如防洪空间被水利部门分割，文物空间被文物部门分割，交通空间被交通部门分割，最终导致了城市土地和空间利用效率十分低下。

那么，现在要求拆掉围墙，相当于把原来作为住宅用地的土地变为交通用地的一部分，以此类推，城市防洪空间在非汛期（这样的日子远远大于发生洪水的时间）也可以用来游憩，文物空间也可以用来经营，这样，城市的便利性、公共性提高了，原来的部门利益虽然受损了，但城市整体利益大大提高了。

改革就是要重新调整、修改、完善现有的法律体系，很多法律是利用权力给自己划定一个独立王国，坐享利益。现在要打破部门利益格局，混合使用城市空间。就像香港、东京、纽约那样，一个城市的大楼底部是商用，上面是住宅，下面有地铁，楼层中间还有高架马路和人行通道，这就是混合使用的典范。

而我们现行的很多法律则阻碍了混合使用，一心只想着一家独享，别人不得染指，这样无聊、无耻的做法还有冠冕堂皇的立法做保护伞。比如《物权法》规定住宅楼不能商用、不能开公司，大大违反了城市核心地段的楼房的使用效率。住宅建筑底部为什么不能用着商业？再比如，《文物法》规定，全国重点文物保护单位不能用于商业经营，这就是文物部门通过立法把文物的使用效率降低了，实际上，那些被美丽的理由封闭起来作为文物“保护”起来的建筑，历史上不是一直在被使用着吗？使用才是最好的保护。

所以，窥一斑而见全豹，拆掉围墙是中国城市新生的开始，这一次改革，必将打破部门利益，把公共资源混合利用推向新高度，实现城市资源配置效率的最大化。当然了，你动了伦家的奶酪，伦家能不跟你急？