时评：关于深入推进城镇低效用地再开发

《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（以下简称《指导意见》）进行解读。该《指导意见》由中央全面深化改革领导小组、国务院共同审定，国土部于2016年11月11日印发实施。

一

目前城镇低效用地再开发面临的困境

国土资源部党组成员、副部长赵龙表示，改革开放30多年来，我国城镇化建设取得突飞猛进的发展，一批现代化城市兴起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史的或现代化进程中的原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。

一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继；另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大，集中表现在：

一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低；

二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业；

三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大；

四是闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现空城、鬼城。

当前，影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有：

一是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。

二是激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。

三是部分土地历史遗留问题多，特别是经济发达地区，由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。

二

《指导意见》的主要内容

1、提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标

力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

2、明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用

要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。

3、制定激励措施

一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发；

二是积极引导城中村集体建设用地改造开发；

三是鼓励产业转型升级优化用地结构；

四是鼓励集中成片开发；

五是加强公共设施和民生项目建设。

4、妥善处理各类历史遗留建设用地问题

按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，以用地行为发生时间为界限，明确了3类不同的处理政策。

一是，发生在1986年12月31日前的历史遗留建设用地，考虑到《土地管理法》于1987年1月1日才正式实施，依照原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日发布）确权后，直接登记发证。

二是，发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的历史遗留建设用地，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，依照1988年修订的《土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）措施后，按土地现状办理征收手续。

三是，发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的历史遗留建设用地，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，按照1998年修订的《土地管理法》有关规定，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费后，落实处理（处罚）措施后，办理土地转用征收手续。

5、完善保障措施

《指导意见》针对改造开发容易产生的问题，着重提出以下四方面的措施要求：

一是制定实施细则。《指导意见》明确要求，省级国土资源部门要研究制定实施细则，细化各项政策规定，并加强检查指导；市县国土资源部门要明确具体操作办法，加强实施管理，确保改造开发工作顺利实施。

二是强化社会监督。建立改造开发工作信息公开制度，对涉及的各个环节实行全过程公开，接受社会和公众监督；同时涉及土地出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示，确保改造开发公开、公平、公正。

三是加强信息化建设。建立城镇低效用地数据库，将改造开发项目审批、实施、竣工验收等及时上图入库，提高信息化水平，实行改造开发工作全程动态监管。

四是严守廉政纪律。建立责任追究机制，加强廉政风险排查，扎好笼子、定好规矩，从源头上防止寻租行为发生；规范资金管理，项目收益要公开透明，确保资金安全高效使用；严格监督管理，加强项目实施跟踪评估，及时纠正发现的问题，保证改造开发工作规范健康开展。

三

官方解读《指导意见》：亮点、好处及各方利益平衡

Q：与现行政策相比，《指导意见》有哪些亮点？

答：《指导意见》着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发，调动各方参与改造开发的积极性。为此，提出5条激励政策：

一是，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，同时明确了划拨协议方式取得、用途认定、价款缴纳等方面的优惠政策；

二是，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与；

三是，鼓励产业转型升级优化用地结构，对企业“退二进三”、迁址重建的，要求各地在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持；

四是，鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；

五是，明确要求加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，对积极履行公共性、公益性义务，配建保障性住房或公益设施的改造开发主体，各地可进一步给予适当政策奖励。

此外，按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，提出了分类处理的政策意见。

Q：实施《指导意见》，能带来哪些预期好处？

答：城镇低效用地再开发，不仅有利于推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾，而且在优化用地结构布局、推动产业转型升级、促进城镇更新改造等方面将发挥积极作用。具体有以下几个方面：

一是可以有效增加建设用地供应，减少城镇建设占用耕地的数量，有利于保护稀缺的耕地资源，同时为经济社会发展提供空间；

二是可以调整优化城镇用地布局，有利于推动供给侧结构性改革，促进产业转型升级，提高经济发展质量和效益；

三是可以加强城镇基础设施建设，有利于改善城镇人居环境，促进宜居城市、美丽城镇建设；

四是可以有效释放社会需求，带动社会投资，增强经济发展动力。

Q：《指导意见》有针对性地提出了激励措施，但如何防范政策适用范围不适当扩大问题？

答：《指导意见》主要从两方面提出了管理措施。

一是严格控制改造开发范围，加强规划统筹。按照既有利于对低效粗放用地改造、优化用地结构布局，又防止标准过低、造成大拆大建的要求，《指导意见》将城镇低效用地限定在第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，并且要求权属清晰、不存在争议。2009年以后发生的建设用地不纳入改造开发范围。

同时，从节约集约用地、促进产业升级、改善人居环境、提升城市发展质量等方面，提出将禁止类、淘汰类、不符合安全生产和环保要求的产业用地，以及老城区、城中村、棚户区、老工业区等作为改造开发重点。考虑到，各地情况千差万别，要求市县人民政府结合实际，确定城镇低效用地具体认定标准，编制专项规划和项目实施方案，严格控制改造开发范围。

二是健全协商和社会监督机制。《指导意见》规定，建立公开畅通的渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得进行改造开发。建立改造开发项目信息公开制度，改造开发涉及的专项规划、实施方案等各个环节均应公开，保证群众的知情权、参与权、监督权。严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示。

Q：城镇低效用地改造开发涉及众多利益主体，如何平衡各方面利益关系？

答：过去，城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。

《指导意见》明确提出，要建立健全政府引导、部门协同、公众参与的工作机制，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力；

要建立健全平等协商机制，充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正，实现和谐开发；

要建立完善经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享；

要严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地，统筹安排公共设施、民生项目和产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承多赢。