李铁：城市应组团发展还是分散发展？

改革开放三十多年来，我国城镇化快速推进，很多城市的面貌发生了可喜的变化，但是我们也看到在城市发展中也出现了一系列问题。这些问题的产生，既有中国特色城市发展模式的因素，又有我们主观认识偏差的原因。

由媒体根据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁讲话整理

● 正视人口规模及相关联的资源配置问题

如果我们对于人口规模没有清醒的认识，在制定规划的时候大大忽视人口结构、人口规模的分析，就会导致投入造成严重的浪费。可是这个现象在全国特别普遍，问题特别严重。我们在调研中发现，某新区做了一个50平方公里的规划，规划人口是50万人，但是没有考虑到：第一，新区离老城挺远，离市区大概半个小时路程，如果不能先与老城区结合起来的话，就不会形成人口的聚集效应。第二，成本如此高，怎么和其他的新区、其他城市产生竞争优势？第三，规划完全是豪华性的规划，没有考虑地理差异、发展约束、各种生态空间。一边要通过低成本的优势招商引资发展工业，而工业吸引来的都是外来人口，只有发展劳动密集型产业，才能让大量工人进来，但另一边又打造豪华的生态空间，两个目标完全不吻合。

试想，我们不当规划带来大量投资的粗放建设会给这座城市带来多么严重的浪费现象。我们说要解决便民的问题，解决周边生活的各种公共设施、服务设施没错，可以往这里投资大手笔。可是投资严重浪费，到了上百亿千亿的水平，也没有人承担责任。还给后任带来了严重的管理难题。后来的人很关心怎样激活已经投入的设施，甚至激活曾经不符合城市发展规律的梦想。然而在这种发展导向下，一旦走错了，你即使再能干，只会使不当决策产生的后果越来越严重。

因此，编制大规模空间的规划一定要结合这一空间可以容纳的人口，要认真分析大规模空间内需要承载的大规模人口从哪里来？人口结构是什么样的？和什么样的产业发生关系？和城市之间是什么关系？过去，我们对城市不了解，我们以为一个很大的规划会吸引人来，但是如果这个规划只停留在纸面上，没有转化为投资的情况下，尚不会产生严重的后果，而一旦转化为投资就会带来巨大的失误。这么多年辛苦积累的财政、积累的投资，政府花费了一定代价从农民手里拿来的土地，最后就会变成一大笔闲置的资产。

● 遵循城市交通配置的规律

我们注意到，现在大量的高铁站都修在城外面。为什么要修到城外面呢？因为这些城市想当然的认为，只要高铁通过的地方，就会带来大量的人流和物流，所以很多地方政府就提出了诸如“航空港”、“高铁港”、“高铁新城”等之类的发展思路。然而，我们对这个观念提出质疑。

研究城市发展历史上的因港兴城的案例，我们会问：为什么在一些港口会逐渐形成繁华的城市呢？因为港口具有泊船、装卸、中转和仓储功能，而且在古代历史上客货集散速度非常慢，在港口的停留时间长，一些工业企业便围绕铁路港口建厂，提供大量就业机会，而大量工人就需要各种生活服务，逐渐在港口地区就生成了大量的产业、商业，人口也不断集聚，进而发展演变成为一片城市，而城市中心和港口相互依存、相互促进。

然而，现在的交通枢纽和过去的港口大不一样。因为高铁和飞机都是快速流通的交通工具，所以高铁和航空运输的特点就是快速流动、停留时间短。从全世界城市发展规律来看，如今的城市，没有哪一座是靠航空港发展形成的，都是先有城市，后才有航空港，而不是先有航空港后有城市的。以高铁为例，怎么可能在高铁新城边形成一个城市呢？这种观点的失误在于未能充分理解快速港口的功能，忽视了高铁快速流通的特点。原本坐高铁就是为了快速省时间、为了交通更便利，但很多城市都把高铁站都修在城外，从城外高铁站转车进城，却增加了半个多小时的换乘时间，就抵消了高铁带来的交通优化产生的大部分好处。为什么要把高铁站修到城外？因为一些市长想在自己在位置上的时候把高铁站修成，可是城里拆迁会遇到一系列问题，如果修在城外，难度相对会降低很多。

那为什么国外的大量交通枢纽都修在城里呢？它基本上遵循一个规则，就是往城市中心人多的地方扎。一是因为拉选票，人多的地方受益人群增加，会支持政府的行为。二是只有在城市最中心的位置才会带来大量的人流物流，才能导致土地增值，创造服务业就业机会。我们看到东京站的立体交通枢纽，就建在皇宫附近，新干线、地铁、公共交通分层集中在一个空间内。这种立体交通枢纽最大的特点就是每天百十万人口流动的地方一定会产生巨额的商业价值。

然而，虽然我们有了世界上具有领先地位的交能工具，但是我们却把站点建在城外，使得其应有功能因决策偏差而被大大抵消。

● 城市是组团发展还是分散发展

关于城市发展的形态，在国际上也是有规律的。我们很多城市的规划都选择走组团式发展形态，都在倡导理想的城市发展形态。最典型的就是陕西某新区，规划了五个板块。那么城市发展，到底是走摊大饼的扩张模式，还是走组团式的发展模式？

事实上，全世界城市都是沿着主城区、沿着边界向外扩张，这是城市发展的基本规律。为什么城市要沿边界向外扩张？因为沿城市边界向外扩张的时候，基础设施最短，管道、路网最短，成本也最低。修路的时候，只要在原有路网的基础上，再向外延伸一点点，而服务业也会顺着城市边界向外发展。一般城市都是根据成本最低的经济学规律发展的。

什么情况下才会出现卫星城呢？当城市扩大到一定规模后，城市半径达到30公里以上的，才会呈现树枝状发展模式。比如东京，从核心区到30公里半径处，再向外就不可能再走摊大饼的发展模式了，于是就沿着铁路，发展形成了卫星城。而对于一座百十万人口的城市，完全没有必要发展卫星城。

我们的城市官员都有体会，老城区建设和新城区建设的热度是不同的。一方面，老城区改造起来太难了，另一方面，建新城则要整体拆迁，而拆迁的同时，管道、路网、就业都会发生变化。然而新城区建设的一个结果就是，老城区人不愿意去新城区生活，新城区虽然好看、路宽，但生活不方便、没有人气。我们的调查发现，新城区的就业网点甚至只有老城区的三分之一。因此，在城市扩张发展模式中，一定要抱团发展，沿着中心区向外扩张，而不能走分散的发展模式。广州、深圳、北京、上海、天津都是这个路子，主城区越大，人口集聚越多，未来辐射就越强，服务业才能发展。

● 尊重城市产业发展规律，重视服务业发展

我国目前的城镇化率已经到达56.1%，但服务业增加值占GDP比重（50.5%）仍然不高。全国很多城市都是这种情况。然而，在全世界城市化发展的过程中，当城市化率达50%以后，服务业就呈现高速增长的态势。为什么？

第一，劳动密集型工业会逐渐被资本和技术替代。比如现在大量企业都在投资研发机器人，而技术支撑和资本支撑的背后需要的是现代服务业，通过研发来支撑就业的压力。创新和研发也是劳动密集型的。因此城市的人口结构决定了服务业的发展水平。

第二，城市发展规律是退二进三，必然有从三产到工业再到服务业的回归过程。中世纪的城市，就是因为人口聚集，催生商业发展，各种交通要道会形成“市”，这种“市”就是商业。中世纪之后，工业革命推动了大量劳动密集型产业的发展。当城市发展到一定阶段，技术在一定程度上替代了劳动力，而工业需要低成本的环境、基础设施、厂房租赁、土地、劳动力等，而在城市市区的成本过高，于是工业便逐渐向城市外转移。所以，当城市化发展到一定程度，工业要远离城市，西方国家的工业基本都是远离城市的。同时，由于城市里土地成本过高，传统工业迅速地置换到城市郊区，有利于产业转型置换。90年代，很多城市在实施退二进三战略的时候，大量传统工业、街道工业都被服务业替代了。只有服务业替代传统工业，才有可能顺利实现就业转型。

第三，居民对城市生活环境的要求不允许工业继续留在城市。当城市发展到一定阶段，城市的生活水平逐步提高了，而居民对城市生活的要求也将随之提升，比如会对城市宜居、生活环境提出相对高的标准，于是工业也需要远离城市。

第四，城市是服务业最容易生长的地方。对于紧凑发展的城市，在城市的中心地带，服务业的规模效益最高。为什么我们的城市化已经达到56.1%，而我们的城市服务业发展却如此缓慢？因为所有可以发展服务业的地方，都被城市景观所占据。在欧洲等国家以及我国台湾地区的很多大城市，城市布局和服务业发展有什么关系呢？其中很重要的一个要素就是路。因为服务业发展需要以最小半径获得最大的消费满足，所以就有了“街区经济”的形态。这次中央文件提出“逐步打开封闭小区和单位大院”也是这个道理。

那么，城市给服务业提供了什么样的空间，为就业提供了什么样的空间？以台湾地区为例，其城市服务业最大的特点就是“吃”，在城市里形成了独特的饮食文化，而服务业质量也大大提升，服务业就业功能、方便功能也大大发挥。而我们再看我们的城市，服务业产品无论是数量、质量、方便度，还是就业广泛程度，都不能交出一份满意的答卷。