赵弘：北京短命规划教训几何

Q：在2004年的规划版本中，卫星城不提了，改成了“两轴两带多中心”。但是又是十年过去，纾解中心人口的效力为何仍然不彰?

赵弘：到了2004年，我们只感觉“卫星城”的概念没有成功，好像是错了。所以又搞了“两轴、两带、多中心”，但这里头又有窍门，我们又没抓到。

像东京当年就集中发展三个城市副中心，提法也很明确─“主中心、副中心”，相当于告诉全社会：未来政府发展的重点就在那里。

而我们一开始叫做“新城”，不叫副中心;但“新城”和“老城”之间是一个时间关系，表明不了层级关系。社会上就搞不清楚“新城”和卫星城、小城镇有什么不一样?实际上“新城”要高一级。

此外，人家东京是一个时期只搞三个副中心;我们一下子搞了11个新城、加上8个功能性中心，一个有19个。点很多、非常分散，目标又不突出，也没有通过有意识地引导，把人、产业、资源引导到一个特定空间去。因此搞了十年还是没有起到作用。造成的结果，自然就是“摊大饼”式的扩张，大家都想就近离上班近一点。

这个城市发展的规律特别微妙，微妙到不深入研究，你体会不出来。整个城市的发展要遵守规律，要在心理和需求上进行有序引导。但这种内容，现在我们的教科书里找不着，课堂上也不这么讲。

Q：既然卫星城或多中心的思路先后被检讨。到最后，通州作为唯一一个城市副中心的地位，是怎么脱颖而出的?

赵弘：一直到2012年的北京市党代会上，才提出要聚焦通州、打造城市副中心的战略。其实关于副中心最早的研究，是来自于我们对石景山的思考。当时首钢搬离石景山之后，包括石景山、丰台西部等地带仍然比较落后。我们就在思考，要用什么概念才能把这里发展起来?当时，我们研究了东京打造副都心的发展规律后，就提出北京市应该建立三个城市副中心的设想。

其中，一个可以选在西南地区，包括丰台、石景山、门头沟一带，大概有40平方公里的区域。一个可以在顺义。一个可以在通州，而且最好把通州和亦庄结合起来，让“有产无城”的亦庄和“有城无产”的通州，形成一个“哑铃式”的发展格局。等到十年、十五后，还可以在南部的大兴、南苑再搞一个，这样北京就有“一主四副”的四个城区，可以疏散中心区的功能和人口。

但是后来在落实时，政府可能还考虑到一些其他的因素：例如以西边作为城市副中心的辐射深度不够，因为往西过去就是山地了。至于顺义，可能是因为当时的社会治理情况、基础设施的承载力不如通州，最后才选择了通州作为城市副中心。

但是过去讲副中心的时候，也没有明确地说要，把行政资源给迁移过去。

Q：所以这一轮的大调整，包括北京市部分行政机关准备成建置地搬迁到通州，是从去年二月习近平总书记视察北京后才开始的?

赵弘：真正的起步更早，原来是叫作“首都经济圈”规划，到后来才改为京津冀一体化、京津冀协同发展，让三地之间的主体性都体现出来。

Q：就您的理解，有哪些行政单位可能搬迁过去?最后北京市委、市政府会搬到通州吗?

赵弘：这个现在不好说，我在这里也不做猜测。但是目前的官方口径，也已经充分显示出北京市政府的决心了。它所释放出来的信号，对于整个社会资源的引导作用相当大。未来会引入通州的人口，将远远高于行政机关本身搬迁所带来的人口。因此，不需要去计算北京市政府有多少公务员、有哪些准备移到通州去，它释放的这个信号本身，已经表明了北京市对城市治理工作的决心。打好攻坚战，就从自身做起。

Q：中央在国务院层面已有京津冀协同发展工作领导小组。通州作为城市副中心的战略明朗化后，中央还有可能拿出什么样的政策工具来帮助通州、帮助北京?

赵弘：国家直接拿出政策给通州的可能性不是特别大。但国家应该对北京市的财税制度予以整体的检视和规划。

因为，北京确实面临着发展城市经济和服务首都功能的矛盾：城市没有一定的财力，就很难保证城市的高效运行和竞争力。而且，城市发展经济，难免也会造成人口的聚居。

因此，应该进行探索，借鉴国外一些首都城市的财税管理体制。例如美国的华盛顿特区，其财税体制就保证了华盛顿的地方行政成本，不需要通过自身的经济发展来负担，而是由联邦政府的预算予以支持。在美国财政部有一个司，就专门对口华盛顿特区的财务需求。

此外，华盛顿特区的城市规划，也几乎拥有“准法律”的功能和严肃性。该绿化的地方就严格绿化，不允许“摊大饼”向周边蔓延，同时也限制城市向空中发展，建筑物最高的不能超过国会大厦。

城市规划的严肃性，加上有财政体制的科学性，是华盛顿特区可以两百年不得城市病的关键所在。我们应该探索如何强化中国城市规划的严肃性，确立规划实施的保证机制。

怎样维护规划的权威性

Q：有的时候城市规划做出后，市政府虽然要求遵守，但是区、镇一级克制不住发展冲动，就会要求修改规划?

赵弘：不光是区、镇一级，有些地方连村一级的搞集体经济，都不断地想方设法，要把安置房扩大几倍搞成小产权房。只要一栋楼这样一改，就要多来多少人?

现在，我们现在的城市规划实施不了、保证不了，每一天都在不断地修改规划，把原本可能科学的规划变得不科学。包括违法建设、未批先建、边建边批的情况所在多有。

各级政府部门，都应该要自觉地维护规划的权威性，通过卫星遥感等手段，确实控制住所有的建设，建立强有力的监督保证机制，特别是要严格强化对生态绿带的保护。

华盛顿特区可以两百多年不得城市病，但我们的深圳发展了三十年就得了城市病。这背后的原因，值得我们深思。

中国现行的分税体制，从优点上来看，可以极大地调动各级政府主体的发展积极性。但是客观上，也造成了发城市无序发展的可能性，深深陷入对土地财政的依赖。

原本说要引进高精尖产业的地方，在实际运行中，“有高端就发展高端”“没高端也要发展”的现象普遍。当前，不论是我们的干部考核体系、财税体系，都要进行改革探索。过去十几年来，不只是北京，上海、深圳、广州等大型城市都先后罹患城市病，如果要寻找一个问题的共性，只追求GDP的体制机制，就是我们的根本问题。

Q：通州在京津冀一体化进程中，怎么样扮演好自己的角色?近期有人建议，既然通州被设定为新的行政副中心，或许可将邻近的河北省“北三县”等地纳入北京市域范围，这种声音有可能成为决策选项之一吗?

赵弘：通州的确应该和“北三县”，以及天津的宝坻、武清等区实现“一张蓝图画到底”，特别是在轨道交通、生态保护、产业协同布局、公共服务的共享支撑等几个方面，进行整体的规划考虑。我们要一开始就跳出“一亩三分地”的思维，把这个区域当作京津冀协同发展的样板区、实验区来考虑，率先对体制改革进行探索。

但是，我并不支持通过简单的行政合并去解决问题。

现在整个社会对于行政合并一事，期望很高、议论很多，但是它的作用到底大不大?光拿北京为例，过去十年间，北京市新增的常住人口，有53.5%集中在朝阳、昌平和海淀，而新增到平谷、密云和延庆的只有2%。如果同属一个行政区就能够解决各地基本条件不同的问题，那么北京市内部早就均衡发展了。

所以我们做规划，就要遵循规律;要“号准脉”，而不能被表象给左右。

主张通过合并解决的，是一种行政情结，是计画经济时代的思维。以为可以像当年搞“三线工程”那样，一声令下，1100多个项目就都从沿海搬到三线去。现在的时代改变了，不能夸大行政资源的力量。

我们要充分尊重市场经济的选择;对于市场主体，你要给它创造基本的条件。否则人招不来，招得来也留不住。

过去，北京市也通过很多行政手段,例如让中心城区和郊区结对子，希望带动郊区的发展，但实践证明，收效甚微，因为你没有通过体制机制的重启去解决问题。

现在，我们要为体制机制的创新创造条件;而不是把问题的解决希望，简单地放在行政合并一途。

如果简单地通过行政合并来处理通州、“北三县”和武清、宝坻的公共服务条件不均等问题，那也只不过是又创造了一个特例而已。

如此一来，通州和周边地带的协同发展，就失去了作为京津冀一体化借鉴、甚至作为全国类似地区借鉴的示范性了。