韩正：上海自贸区不是栽盆景而是种苗圃

上海市委书记 韩正

2013年11月5日下午，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在中国(上海)自由贸易试验区管理委员会办公中心，接受了多家国内新闻媒体的集体采访。上海市委常委、副市长、中国(上海)自由贸易试验区管委会主任艾宝俊陪同，共同解释了自贸区负面清单等相关问题。

自贸区的改革就是要制度创新

不可推广的、不可复制的，就像“栽盆景”的那种，不是自贸试验区干的事情，哪怕有些眼前的利益，我们也不会做。

Q：自由贸易区这个概念酝酿很久，我们很想听一听决策过程的内容，比如为什么会选择在上海，为什么选择在三中全会前挂牌，冠以“中国”的字样是否指可推广、可复制的概念而不是局部的，对中国经济长期的开放和转型有重大意义。您觉得，这样的改革，突破点在哪里?

韩正：自由贸易区的研究已经有一段时间了，总的方向是继续扩大开放。进一步扩大开放，要选择一个立足点。研究到后期的时候，特别是向中央汇报一些设想的时候，提出了制度创新，也有提出制度创新和政策优惠相结合。中央领导明确指出，自贸区的改革就是要制度创新。今年3、4月间，上海市委、市政府正式向总书记、总理分别作了汇报，得到了中央领导的肯定和鼓励，也给予我们制度创新这个改革方向，从国家发展战略和改革大局予以谋划。

自贸试验区为什么选在现在的地方?当初，我们想到的方案是从综合保税区转型升级的角度考虑，中央领导也充分肯定这样的考虑。从综合保税区来讲，其中的外高桥保税区是中国改革开放以后第一个保税区，综合保税区现在28平方公里内总的销售额和工商税收，已占全国所有海关特殊监管区域的50%以上。这个区域有这样的基础、也有这样的条件、更有这样的可能进行更深入的改革创新。

在决策过程中，冠以“中国(上海)自由贸易试验区”这个名字，是中央领导明确提出的总的设计和大的框架，以制度创新为内涵。随着方案研究的进程，中央领导要求尽快启动，条件成熟的先做起来。从提出方案到充分酝酿、研究、论证到决策，效率非常之高，中央的决策效率远远超过了我们的想象，因此今年9月底就正式挂牌了。这样一个决策过程充分反映了党中央、国务院对于制度创新的高度重视，充分反映了党中央、国务院对进一步深化改革、扩大开放的决心。在形成试验区总体方案和筹备、推进的整个过程中，我们得到了国务院各相关部门的直接帮助和支持指导。商务部付出了很大努力，国务院各相关部门比如国家发改委、工业和信息化部、财政部、交通运输部、人民银行、海关总署、工商总局、质检总局、国务院法制办、国务院发展研究中心、银监会、证监会、保监会等等，共同参与、指导帮助，合力推进。我们现在推出的每一项政策设计、制度安排都是在中央各部门的直接帮助、参与、指导、推动下开展的，所以才有好的、高效的结果。

你们讲的对，自贸试验区的目标不是局部的试验，而是为了长远的发展。我们现在的一些管理制度和政府监管模式，已经不能适应我们国家开放型经济、融入国际经济的发展需要。因此，必须强化政府职能的转变，而转变核心是改革行政审批制度。改革已经进入深水区，需要通过扩大开放来促进、推动、甚至倒逼改革。为什么说自贸试验区改革在全局上有重大意义?因为是要在符合法治化、国际化和市场化的前提下，推进境内外投资和贸易制度的创新，这是全新的制度创新，重大意义就在这里。

为什么我们讲制度创新而不讲政策优惠呢?社会主义市场经济体制，市场要求有法治的、透明的、统一的规则，这样市场才能更高效地配置资源，各类资源要素流通才更有效率。自贸试验区建设的关键是制度创新，不是挖掘政策洼地。政策洼地越多，越会阻碍各类要素高效流动，越会阻碍市场配置资源的基础性作用。洼地越多、障碍越大、困难越多。就好比在高速公路上行驶，如果有洼地，就容易出事故。

所以，我们就是想用这种办法，通过制度创新来推进发展。因此，自贸试验区所有的规则、所有的改革举措都必须按照中央的要求，实现可推广、可复制。反过来说，不可推广的、不可复制的，就像“栽盆景”的那种，不是自贸试验区干的事情，哪怕有些眼前的利益，我们也不会做。可复制、可推广，形象地说是“种苗圃”。如果我们改革试验成功的话，对政府管理、监管模式将是重大改革、尝试和突破。

Q：自贸试验区已经运行一个多月，一个多月以来，我们在具体的制度创新推进中取得了哪些成效，有没有符合当初制度设计的预期，下一步有什么进一步需要完善和提高的?怎样才能够实现改革创新和风险防范能力相吻合?

韩正：这是一个很重要的问题。一个多月运行以来，我们感到很满意。运行有序，达到了预期目标，我们在筹备阶段所设定的目标在这个初始阶段都达到了，特别是推出的各项改革措施都平稳扎实地落地了。现在出台的各项措施主要反映在投资管理体制改革、扩大贸易方面。一是拿出了第一张负面清单;二是取消审批实行备案制，包括外资进入和中资走出去;三是服务业六个领域的开放已经公布并开始落实，监管模式也已落地，比如海关的监管模式，先入区后报关;再比如先照后证。总之，第一批宣布的关于投资和贸易的改革措施都平稳扎实地开始落地。

大家很关心金融改革创新。这次自贸试验区金融改革创新包括四个方面：人民币资本项目可兑换、利率市场化、跨境贸易结算、外汇管理制度创新。下一步，金融改革创新的细则研究透了就会出台。

我想告诉大家，中国(上海)自由贸易试验区的金融改革创新，将坚持“一个前提、两个着力点”。一个前提，就是风险可控的前提。任何改革都可能有风险，风险不可怕，关键是可控，对于系统性和区域性的风险，我们绝对零容忍。两个着力点，一是牢牢把握所有的改革创新都要与中国经济发展水平和人民币国际地位相适应，为不断提高我们国家的国际竞争力服务;二是牢牢把握所有的改革创新始终要为实体经济服务，而不是为金融而金融、为创新而创新。

我们目前已经开始2014版的研究

(负面清单)我们现在就是管房间，因此，看上去管得多，实际上比管大门释放出的空间要多很多，是更开放了。

韩正：我为大家请来了自贸试验区管委会主任艾宝俊同志，请他解读一下负面清单。

艾宝俊：我们现在采用的负面清单模式，是经过比较的，是与投资贸易联系比较紧密的、以国民经济门类划分的模式。我国的国民经济按门类有20个，下面分3级科目，有大类、中类和小类。我们推进投资贸易改革涉及到18大门类，89个大类，419个中类，1069个小类。从结构看，如果我们规范到小类的话，越精细，列得越多，其实释放的空间越大。我们举个例子，有的部门建议采矿业全部取消，这样的话负面清单上就是1条，采矿业就全部取消了;但是如果细分，采矿业有7大类、19中类、37小类，如果我们对应37小类的时候，取消几小类，其实可以释放出其他小类，这样释放出来的小类一旦与现代技术结合，又衍生出很多产业发展的想象空间。这就是从开放的角度看负面清单。

韩正：我来打个比方。管大类好比管住一幢楼的门，整幢楼就进不去了;管中类好比管住几个楼层，其他的楼层就可以进去了;管小类好比管住几个房间，其他许多房间就可以进去了。我们现在就是管房间，因此，看上去管得多，实际上比管大门释放出的空间要多很多，是更开放了。

艾宝俊：负面清单不是越短越少越开放。我们现在管到小类科目，实际在总量里只管住了17%，83%是开放的。对投资者和市场主体，清单很清晰，哪些是不能进的，其他就是可以想象的。随着新技术发展，释放出的空间可以促进跨界产业模式，有利于这些领域的开放。

从另一个角度来理解，负面清单告诉企业准入的情况，也告诉我们政府的职能要转变，清单列出来的就是政府要管的，没列出来的就要交给市场。所以，也逼着我们政府自身加快职能转变。管什么、怎么管?我们必须把精力和措施转移到过程监管上。过程监管有很多措施，一是政府本身的过程监管，二是激发全社会来扩大监管，公开透明了，让社会来监管的效果有时候比政府直接监管效果更好，包括媒体的监督也是监管。这样有利于加快政府职能转变。

当然，现在清单是2013版的，我们目前已经开始2014版的研究。研究的过程中，我们会不断完善。

所有改革措施都有阶段目标，月月有小结、半年有评估

这一轮方案实施及实施细则的推出时间表是两到三年时间，能够形成一些可推广、可复制的模式，这个时间节点很明确。

Q：关于自贸区改革与全市面上改革的关系问题。自贸试验区改革对于全市的创新驱动、转型发展会起到什么样的作用?自贸试验区的试验能不能像上世纪90年代初浦东开发开放一样，使上海在全国甚至全球的地位和影响力有一个大的或质的提升?各方对即将召开的三中全会期待非常高，上海在下一轮改革上会有什么样的重点或者亮点?

韩正：自贸试验区的改革创新肯定是朝着进一步推广的角度去做的。就目前而言，我们从两个方面去理解。第一，改革创新的理念和精神，全市都必须借鉴。比如，政府职能转变，提高服务质量，减少审批，实际上是减少对微观经济的干预，这样的方向，全市面上不用等，都应该立即朝这方向努力。第二，涉及到法律制度，必须根据国家的统一安排。比如负面清单、法律的适用性等问题，必须严格按照国家的统一部署。

自贸试验区改革创新的所有措施，我相信都是我们应该努力的方向。改革进入深水区以后，很多改革实际上难度很大，选择自贸试验区进行探索，作为改革的试验区来尝试创新创立新的制度，目的肯定不是为了28平方公里，而是为下一步政府职能的转变和全面推进这种制度进行一种探索。

Q：自贸试验区在两到三年里是不是有阶段性的目标，比如明年达到什么样的程度?是不是正面和负面清单最后完全是负面清单?上海在建设“四个中心”的过程中，需要国际化的人才，自贸试验区的建设也需要大量人才，这和“四个中心”建设是什么关系?营商环境建设方面，体制机制建设方面，各种硬软环境建设方面，还需要做什么?

韩正：自贸试验区的改革创新有没有阶段性目标呢?有!这一轮方案实施及实施细则的推出时间表是两到三年时间，能够形成一些可推广、可复制的模式，这个时间节点很明确。在这个过程中，我们会实时进行一些评估。初步想法，会在半年左右整体评估一次，评估是为了更好地推进下一步的改革工作。每一项、每一类的评估都不一样，先推出的措施先评估，评估结果会在一定范围公布。

怎么进行评估呢?从现在开始，我们已经进行列表式的管理。自贸区每一项改革都有一个列表，也就是以前的制度是怎样的，我们改革的目标是什么，措施是针对什么改革，推进状况如何，体现效果怎么样，与当初改革设计的预期是否符合。评估结果有可能是比较满意的，有可能是需要进一步深化的，有可能是我们并不满意的。在做好每一项已经推出的制度评估的基础上，再提出下一步半年的工作方向。两到三年的时间内，所有改革措施都有阶段目标，月月有小结、半年有评估。

艾宝俊：我手里有一张表，方案措施是什么、试点前是怎么、试点后是什么、现在进度如何、评估对应标准是什么。今年一共是98项改革措施。

韩正：人才怎么集聚?上海最重要的资源就是人才。自贸试验区发展过程中，一定会进一步吸引人才。目前自贸试验区和全市面上的人才政策是一致的，并没有专门设计。我相信，对于人才来说，最重要的是环境。营商环境、人才环境不在于一时的政策，而在于法制、便利、高效的环境。