周业安：城镇化的未来，公共服务均等化

城镇化进程中的城与乡，就像小说的标题，一半海水，一半火焰，当城市因为经济而扩张时，乡村却在以不可逆转的趋势凋敝。最新的研究数据显示，每天消失的自然村在80个到100个之间，随之失去的是时空记忆和社会关系，这也意味着如何诠释人、时空与本体之间的关系成为问题。而城市扩张的粗放却也在无形中成为城市走向自由的枷锁。城镇化的动力之一在于满足人们获得符合时代的生活的需要，如何更好地分配资源是生活何以走向真相的开始。就此现实情态，笔者采访了中国人民大学经济学院周业安教授。

教条主义的城镇化：差异化策略

记者：您曾经撰文谈过有关城镇化的区域差异问题，可否从经济学者的角度谈谈对此的态度？

周业安：目前，一些人对于城市化的理解有些片面，这主要体现在三个方面。第一，将城镇化的优势绝对化，认为经济发展过程中必须经历快速城市化，这导致大量人口向城市迁移，其中也因一些政府的引导行为而起；第二，认为所有地区都需要城市化；第三，认为城市应该拥有宽阔的马路、豪华的摩天轮等各种各样的公共设施。在考虑城市化的问题时，这些片面观点影响了真实城镇化理应发展的面貌。

在经济发展过程中，城镇化是经济未来发展的一个支点的看法过于绝对。根据一些数据显示，经过这些年的发展，我国城镇化趋势已形成了分流，一方面是少数热点城市的持续膨胀，另一方面是大量普通城市的发展放缓。我们发现，大部分城市发展已经达到了某种边际，城镇人口增长趋缓，但同时，这些城市仍在建设大量基础设施，而且利用率很低，很多基础设施看起来超前，但已成为浪费的信贷产物。

以前，一些学者假定所有城市都需要城镇化，而忽略了人在社会中的选择动机。人们趋向城市的动机在于他们对流动的城市赋予了好的预期，包括两个方面，第一个方面，对高收入、多样性就业的预期，大型城市更多的就业机会使更多人口聚集，而普通城镇并不具备多样的机会，就业岗位稳定，第二个方面在于教育、医疗和社会保障的城镇优势，我国教育和医疗资源主要集中在城市，而乡村在这一领域非常薄弱。

如果城镇化过程中，很多乡村流动人口并不能完全获得资源，其汇聚动力就会趋弱，这导致了在此时城市化的过程中出现重要的矛盾：一些热点城市的人口聚集越来越多，而教育、医疗和社会保障并未向外来人口开放，此时人们选择城市的动机更倾向于就业机会，而不是基本公共服务资源的分享，而普通城镇就业机会少，当地居民就更看重后者。

政府以为通过提供给外来人口就业机会就能实现城镇化的经济增长，而忽略的是，普通城镇恰恰难以实现这一点。我们看到，普通城市的大量资源被用来修筑面子工程，但是在教育、医疗和社会保障均等化方面投入不多，很多乡村居民移居到这些城市，并未享受到预期的资源，而原先投注建设的公共设施成为摆设。所以，人为的城镇化会造成城镇化过度。一些中小型城市的发展不能再走城镇化的老路，而应该在现有基础上进行城镇再造，即打破资源配置的不合理，重新调整城市的公共资源，使普通城市的资源合理化真正得以实现。

乡村的道路

记者：城镇与乡村是整体的不同局部，单一、快速的城镇化模式必然会将问题发酵于乡村，您如何看待？

周业安：单一、快速的城镇化导致农村的空心化。由于政府引导和其他方面因素，大量劳动力转移至城镇，乡村大量劳动力的流失导致中国社会出现两个层次上的问题，表层的是农业生产得不到合理安排，使农产品供给受到影响；更深层次的问题是导致作为支撑整个社会的基础的农村社会的无根化，大量乡村人口融入城市，难以形成彼此吸引、融合的社会网络，既而形成了两个封闭圈，即原有城镇人口和外来人口两个自向封闭群落。所以，城乡不平等演变为当下城市内部的两个社会网络的不平等。由于受到在城市长期生活的方式和观念等方面的影响，城市中的乡村人口很难回到农村，与农村关系的割裂将直接导致传统的代际传承难以获得保证，实际上也意味着农村原有的社会关系被破坏，最终结果是传统的乡土社会慢慢消失。历史地看，中国社会之所以稳定，是以庞大的乡土社会作为支撑为条件的，无论社会如何变革，乡土社会是相对稳定的，乡土社会的根基被铲除，就会在根本上影响未来社会的稳定。

记者：您认为乡村的缺失会形成哪些影响城市未来的不利因素？您所思考的乡村的样貌和发展应是怎样的？

周业安：农村的空心化对于城市化很不利。一个社会要保持稳定的结构，需要有稳定的传统，而在一个急速变革的、激进的城镇化过程中，社会是不能保证稳定的。乡土社会逐步消失就意味着城市与传统的割裂，指向无根社会——现在的城市社会网络既不是传统的，也不是现代的，而是游离于现代与传统之间的未成形的形态，这一现状也是城市居民心理焦灼和困惑的原因之一。如果继续不重视城市与乡村传统之间的链接的话，中国将很难形成具有传统基础的新的社会规范，未来的城市将成为非常浮躁的城市。而那样的城市状况将会类似于早期的纽约，纽约经过长期痛苦的转型，中国城市是否可以避免这些？

传统不等于保守。欧洲经济发达，但是城市周边依然保持了非常传统的社会模态。我们应将城市与乡村看做完整的一体两面，不能片面地强调城市化，随着城市化自然运作进程，应保持城市和乡村发展的并行状态，而实现协调性转型、协同式发展。中国的乡土社会具有多特点的面貌，包括在乎人际交往、讲究民间沟通和互助、注重非政府权威、讲求忍让和包容等，而现在的城市并不具备这些社会资本。乡村可以找到与现代社会的对接，但未必经历同样意义上的城镇化。如此，乡土社会将会成为城市的蓄水池，成为人们可以在城乡之间流动的社会基础，这其中，乡村不仅仅是实物所在，更多的价值在于社会规范。

记者：改变这一困境的策略如何依托于经济视野？

周业安：我主张通过公共服务的均等化来实现。举例来说，片面强调慈善办学或学生支教等鼓励行为并不是解决教育问题的根本办法，而实际上忽略了收入杠杆在市场经济中的作用。

基本公共服务应必须由政府提供，义务教育意味着在中国每一地域所有人享受到的教育是相对平等的，这意味着在城镇中，重点小学和重点中学的存在就是违背义务精神的。九年义务教育的根本并不在义务性，而在于均等化。

我们能否采用一种差别待遇机制，使乡村教育系统的教师物质回报高于城镇教师，这可起到一定程度的缓和作用。强制性地在乡村办学，并不会使教育和学生资源回到乡村，大量教师资源集中在县城，关键在于物质待遇不足以激励师资向乡村流动。

粗放型城市发展模式阻碍经济转型

记者：您认为目前的城市发展是否已经阻碍了经济创新？

周业安：城镇化发展存在惯性依赖，但按照城市化现有的数据标准看，多个城市的城镇化增速在减缓，甚至停滞，这意味着，很多地方政府以延续过去思路的模式发展将无前景，转型动力已经具备，不仅要经济转型，还会发生社会转型。

以2008年经济危机为契机，美国现在需要关注两点，一是获得一个创新经济的平台，另一个是重塑社会保障体系。而中国城镇化的未来之路，转型和创新并存。如果相对完善地落实公共服务分享，实现城市改造，中国的未来应该会出现真正意义上的超级大都市、若干城市群以及围绕大都市和城市群而活跃的大量中小城镇和乡村。淘汰劳动密集型经济模式的城市发展思路，城市形态应依托于创新经济和服务经济，不同城市政府之间良性竞争、分工协作；大都市起到社会经济文化中心的作用；中小城镇和乡村则提供作为蓄水池的社会基础的功能，而这一形态的可见也将意味着中国现代社会形态的基本形成。

城市发展阻力的消除来自发展模式和治理模式的双重改变。从发展模式角度看，目前，城市在公共服务中基础设施投入过多，而对于城市居民真正需要的基本公共服务（例如教育、医疗和社会保障）投入太少，从政府的财政收入看，政府完全有可能实现公共服务的均等化。现在之所以做不到，其主要原因在于地方政府的短视，过度追求凯恩斯主义政策，认为基础设施的投入能够创造就业，可以提升当地的GDP，但是这种行为仅能实现短期利益，对于整体经济的提升作用有限，而这也是内需难以拉动的重要原因，过于单一的城市化思路和模式导致了这一问题。

内需必须通过消费实现，当前刺激内需的观念是购买物质性产品，而并没有改变家庭的消费选择，如果公共服务真正实现推进，人们的需求自然会提升并分化。我的建议是，在现有基础上通过调整资源配置效率和分配进行城市再造，提升社会服务的公平性，刺激内需并推进城镇差异化。

从治理模式角度看，现有的规划制度是封闭性的、自上而下的方式，并未测试居民的需求，城市居民的愿望难以在规划中体现。虽然数字技术改变了信息分享模式，发展了人类文明，但公共管理并不是技术问题，其取决于是否存在跟技术系统相配套的制度。