棚户区从何而来？

随着1980年代以后煤炭资源的逐渐枯竭，特别是1993年以后开始的国有企业改制，大批工矿企业倒闭，职工失去工作，棚户区整体状况开始恶化。此时棚户区的形成不仅涉及城市化进程，而且与单位体制变迁有着因果关系。这些区域的棚户区居民主要是下岗工人。

无论是“进城农民”，还是本地产业工人，这两种类型的棚户区在后来的棚户区改造中被视为一体，同为被改造对象。同时，国有林区棚户区和国有垦区棚户区也被纳入棚户区改造。

2012年新一轮棚改以来，棚户区改造范围进一步扩大。一直以来，城中村与棚户区是完全不同的概念。据《2013年棚户区改造蓝皮书》，城中村从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区；而棚户区多位于城乡接合部，尤其是远郊区、矿区和林区，房屋简陋，楼房很少，常常就是棚户。

但2014年四川省、云南省已明确将城中村纳入棚户区改造范围。其中云南省还将城镇旧住宅区综合整治纳入棚改。北京市更将棚改范围扩大到5类，除了城市和国有工矿棚户区改造，还囊括中心城区平房院落修缮、老旧小区综合整治、城中村边角地整治、城乡结合部改造。

由此，棚户区“无所不包”。

棚户区的租户们

棚户区的建设权和居住权，是人口事实上得以自由流动的保障。早在1950年代末户口壁垒强化后，由于对人口流动的限制，合法的棚户区就不再增长了。在三十多年的改革开放过程中，进城务工的农村劳动力，成了棚户区的租户和真正居民，但由于不具有本地户籍，他们的居住权未被承认，也无法成为棚户区的所有者。

秦晖撰文称，城中村里主要的实际居住者不仅实际居住条件并不比棚户区好，而且更重要的是他们没有“棚户居住权”，属于随时可以被“不补偿不安置”地驱逐的群体，实际社会地位既低于作为城中村房主的当地户籍“农民”，也低于合法棚户区中拥有居住权的市民。

他们居住在被形象地称作“亲嘴楼”、“握手楼”的高密度房屋里，就是当下要改造的城中村，扩大了定义后的棚户区。

秦晖进一步指出，我国城市政策的思路是把他们视为“农民工”，城市允许他们作为劳动力进来打工，但不考虑他们如何在城市安家。于是在国家不给他们提供保障性住房、他们又买不起昂贵的商品房的情况下，其他国家穷人通行的选择也与他们无缘：“我国城镇根本不允许流动人口聚集或自发搭建棚户”，因此“非正式的住所（如棚户）对中国流动人口而言是不可行的，这一情形与许多发展中国家不同”。

棚户区被改造后，这些无户籍的住户只能求助于保障低收入家庭住房的保障房。