陶然：小产权房关乎中国城镇化成败

珠三角“三旧”改造

珠三角“三旧”改造与深圳城市更新的启示

在中国的珠江三角洲地区城市。当地城中村居民房租收入很高，拆迁补偿价格往往很难谈拢，一旦出现少数钉子户后抗拒拆迁或索要过高补偿，改造过程就难以推进。而为解决钉子户问题，地方政府原来往往倾向于将拆迁问题完全下移至开发商等改造主体，但这样做非但不会真正解决“钉子户”问题，反而可能触发开发商使用各种方法去“铲除”钉子户，带来更多社会问题。

退一步说，即使政府和开发商主导的城中村改造模式能够顺利推进，改造后城中村地段的基础设施和城市面貌也得到较大改善，但改造后的地段也一般变成了中高档商品房小区和商业区，基本上丧失了其对流动人口的容纳功能。

因此，探索一种既能促进城中村基础设施与公共服务改善、又能保留城中村对流动人口容纳能力的改造模式，从中形成政府、原土地权利人、外来人口、乃至开发商多方谈判平台，建立一个利益均衡分享的机制就具有重大意义。

需要指出，正因为小产权房地段基础设施建设水平低下，公共服务不足，加上没有合法产权，其价格比相邻地段的国有土地和大产权房要低出很多。而这一价差就正好构成了城中村、城郊村可改造好的一个非常有利的初始条件。因此，实现这些地段的改造，未必需要政府过多的投入，更重要的恰恰是政府通过土地制度供应体制的改革来调动各方积极性。

为此，国土资源部给广东省的特殊政策是所谓“三旧”(旧厂房、旧村庄、旧城镇)改造。其基本要旨，就是在“三旧”集中的地区做好规划，确定每一地块的用途功能、建筑密度、容积率、配套设施后再进行全面的拆建改造。当改造达到一定标准，并且补缴部分地价和公益事业用地后，就转为合法的国有土地，并对相应房产给予“大产权”。

相比于既有的国有土地出让制度，“三旧”改造突破了国有土地必须招、拍、挂出让的规定。允许经政府批准新建项目后以协议转让的形式交给原有土地使用者或业主开发。这种让利就有效地调动了包括村集体、村民和房地产商在内的各个社会群体的积极性，推动了原本停滞的城中村改造与城市更新。

但直到目前，广东的“三旧改造”和深圳的“城市更新”政策仍然存在不小的局限性。其中一个最大的问题，就是现有政策规定被改造地段一般需要完全拆除重建后才能给予大产权。这就造成了那些难以进行甚至不需要进行拆除重建的地段如何处理的问题。比如很多地段， 建设水平并不低，只需要进行局部功能改变(如减少密度)或综合整治(如街道外立面的翻新)就可以实现有效城市更新的村庄或者地段，因为无法给予大产权， 相关利益主体就没有积极性进行改造。其结果，是开发商往往只去找那些易于改造实施和经济利益可观的村庄进行改造，或只去找那些村庄中容积率较低、完全拆除重建成本较小的地段进行改造。而对于大量不需要拆除重建，只需要局部功能改变或综合整治就可以改造好的村庄或地段，却往往无人问津。甚至有些城中村，还出了改造过程中“做活一块，做死一片” 的情况：正是因为一些地段现有容积率较低(比如城中村的工业厂房地段)，才需要和那些容积率较高的地段(比如居民自盖的出租屋)进行统筹改造，甚至是为后者降低减少密度、拓宽道路、降低容积率来提供腾挪的空间。但按照目前先易后难、全面拆除重建的改造方式，往往是被改造地段全面提高了容积率，而现有容积率过高、需要降低的地段在未来就基本上没有任何改造的余地了。

未来可以考虑的做法，是鼓励这些不需拆除重建的地段，通过自行改造、或公私合作改造逐步降低建设密度，完善基础设施，同时在补缴部分土地出让金、缴纳部分公益事业与基础设施用地的条件下，也可以逐步赋予大产权。

而对于那些村民和开发商直接合作并以商品房方式出售的“小产权房”，其中一些地段本身的基础设施条件并不差，则完全可以通过补交部分税费和公益事业用地后直接转正，政府也就可以利用收缴的税费和公益事业用地来为公共服务提供和进一步的基础设施升级进行融资。

我认为，对于深圳和珠三角等地区而言，上述“部分地段拆除重建、大部分地段进行局部功能改变与综合整治，但在达到一定改造标准，同时满足相关缴税、缴地条件后逐步转为完全产权”的渐进式城中村改造模式，不仅可行，而且必要。

一方面，这种方式可以避免被改造地段在改造后出现所谓的“绅士化”现象(即改造后这些地段变成中高档商业或住宅区，流动人口只好到更远的城中村、城郊村聚集的情况)。由于绝大部分地段在短期乃至中期内只需要进行功能改变和综合整治，因此仍然可以继续作为外来人口的居住场所;另一方面，这样的渐进改造方式也不会对既有正规房地产市场形成巨大冲击，还可以抑制正规商品房市场价格的虚高和泡沫化现象，甚至还可平缓地化解正规商品房市场存在的泡沫。这里的关键，就是城中村改造更新与达标都需要一定的时间，其进度甚至在很大程度上政府可控。因此，就可以让存量小产权房和城中村地段在逐步更新升级后慢慢地释放到城市正规房地产市场中去，在此过程中逐步提升自身的基础设施与建设品质。这些改造地段还可以为政府提供相关税费和免费的公用土地，从而在实现改造过程中自我融资的同时，也不对正规房地产市场造成过大冲击。

一旦功能改变与综合整治的地段经过一段出租年限、符合一定改造标准并缴纳相关土地和税费之后，政府完全可以考虑认可相应的大产权，从而最终为外来人口提供价廉物美的购住房房源，为彻底扭转城市的房地产市场二元化奠定基础。

土地与住房供应制度改革的台湾经验

在处理存量小产权房以及推动未来城市化过程中的土地制度改革时，应该确立的一个基本原则，就是土地原权利人应该通过“抵价地”和相关税收的方式为土地基础设施开发和相关公共服务付费。这样的做法，可以让政府可以不额外支付成本来进行基础设施改善和公共服务融资，土地原权利人则因为基础设施改善，甚至是被改造地段容积率提升而获得改造后房地产的部分增值收益。

在台湾，这种模式被称为“区段征收”。当然，由于各个地段的区位不同，土地开发、基础设施与公共服务建设的要求与成本各异，抵价地的比例也必然有所差别，或者说每块地段都是谈判谈出来的。在城中村改造中的公共配套设施建设上，政府可以考虑的一个原则，就是“政府主导、统一规划、成片改造、分步实施、统一落实公共服务设施配套”。在此原则基础上，再科学编制详细规划，合理布局，完善城市公共服务设施配套。

上述在深圳和珠三角等已进行大规模建设的城中村地段的改造思路，也完全可以适用于中国其他城市。在我国绝大部分地区的城中村与城郊村地段，由于小产权房与地方政府的财政利益直接发生冲突，政府往往通过强势压制抑制了各类小产权房建设与违法建筑的出现。结果是相比于最佳土地用途所需要的密度，这些地段建设密度仍然较低。而对于这些较低密度的城中村、城郊村地段，改造的方法也是一样，政府与村集体可以通过谈判进行合理的利益分配： 政府免费拿走基础设施、公益事业用地，以及为进行这些建设所需要投入资金等价的土地，剩余交给村民进行开发。 因为这些地段密度较低，改造难度更小，政府免费取得基础设施、公益事业用地以及为基础设施融资的土地反而更容易。总之，城中村与城郊村改造过程中，只要通过设定合适的政府土地预留比例。就可以解决城市公共配套设施的土地取得与配套设施融资问题，从而实现有效的公私合作与全社会共赢，。

这里不妨把上述各种建设密度有别的地段看成一个连续的光谱：在光谱的一个极端，是深圳等地高密度建设以出租屋为主体的小产权房;而在光谱的另外一个极端，则是因政府控制较为有效、私搭乱建没有全面展开、建设密度仍然较低的城中村、城郊村地段;在这两个极端中间，也有一定的过渡类型，比如一些地段村民和开发商直接合作、往往为乡镇基层政府默许、作为没有合法产权证的商品房出售的“小产权房”地段。

显然，就这道光谱在中国城市的分布情况看，基本上还是一个“两头大，中间小”的“哑铃型”结构。在光谱的两个极端，都存在基础设施建设严重不足及公共服务不到位的问题。而中国未来城市土地制度改革的最终目标，就是要将这“两头大、中间小”的“哑铃型结构”逐步转换为“中间大、两头小”的“纺锥形结构”，最终让所有地段都通过有效的融资手段和土地用途改变，实现基础设施完善、公共服务到位的城中村更新改造和地段升值。