施祖麟：城市群需防止“大跃进”式为建而建

国务院参事施祖麟

◎城市群中的城市一定要有梯次。城市群无非就是大城市要带动中小城市，中小城市再带动城镇，再带动农村，这才是一个比较合理的布局。

◎城市群要靠经济发展的水平来定，不是越多越好，也不是越快越好。至于中国具体需要多少个城市群，这很难说。建设城市群，要完全根据经济发展的规律来决定，不能强迫地方政府去建设。

———国务院参事施祖麟

城市群，这个在1990年后才开始在中国大陆出现的地域经济用语最近频繁呈现。当城镇化发展如日中天之时，发展城市群似乎成了一条必经之路：既避免了究竟是发展小城镇还是大城市的先后之争，又能兼顾大中小城市统筹发展。于是，发展城市群的呼声日益高亢，遍及大江南北。

法国地理学者戈德认为，城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。但现阶段的中国，有足够多的大都市支撑城市群吗?盲目的城市群建设，又是否会产生东施效颦的负面效应?国务院参事、清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟对此接受南都记者专访，为中国城市群发展把脉。

纠偏过程中提出“城市群”概念

Q：去年十八大后，李克强第一次离开北京调研，选择在九江召开区域发展与改革座谈会，并建议把安徽纳进长江中游城市群之列，这释放出什么信号?

施祖麟：说明新一轮城镇化对城市群的问题非常重视。“十一五”时是强调大中小城市协调发展，“十二五”提出在大中小城市协调发展的基础上发展城市群。

发展城市群的这个提法是比较合理的，避免了过去是发展大城市还是发展小城镇的概念分歧。事实上，现在看来，以往单纯发展大城市或简单发展小城镇，这两个提法都有所偏颇。上世纪90年代前期，主要发展小城镇，出了很多问题，最主要的就是资源利用效率低，加上缺乏管理，也引发了其他问题，包括环境污染、土地浪费等，发展比较无序。此后，大城市突飞猛进的发展，但由于缺乏规划，也出现了诸多问题，比如北京“摊大饼”式的发展，也会出现“城市病”。因此，目前我们需要一种相对较好的发展模式，比如组团式的互补发展，城市群就是一个很好的概念。

Q：城市群这一模式是不是可以规避此前多年城镇化进程中的一些缺陷?如何看待城市群对城镇化的作用?

施祖麟：应该能够规避。目前发展城市群，就是要大中小城市协同发展，核心概念是产业的协同发展，产业之间互补的发展，而不要搞成前十年一样同质化的发展，城市群里头应该有比较好的分工。这就集中了资源，可以提高土地利用率。

城市群发展最核心是合作机制

Q：您对目前已形成的城市群的发展满意吗?

施祖麟：其实还有很多值得改进和完善的地方。目前中国成熟的三大城市群的发展结构，除了长三角城市群是“一主两副”，以上海为中心，以杭州和南京为城市副中心，三大城市融合发展。而珠三角和京津冀均是“双中心”发展结构，珠三角以广州、深圳为中心，京津冀以北京和天津为中心，外围城市环绕发展，这样的双中心结构容易造成行政上无法统一规划发展的问题。像首钢这样的企业，是中央发了话、污染确实严重，才迁至河北，北京就像割了肉一样，很不情愿。这就需要城市群内部建立一个合作机制，简单说就是利益分配机制。

Q：城市群发展还面临什么壁垒?

施祖麟：中国到底有没有建设城市群?肯定在做。但最担心两个问题：一是土地的大规模利用，而且和房地产业紧密相关。我很担心，最后因为缺乏效率而导致土地浪费。城市化现在面临土地集约化的困境，不可回避房价问题，我认为现在中国房地产业是一个泡沫，房价如此之高，目前中国各种问题的焦点都是由此引发的。其次就是目前的实业经济发展缺乏动力。新增投资很少，都在勉强维持。这不仅对产业不利，对城市发展也不利。目前大部分资金仍滞留在与房地产相关的虚拟经济中。

Q：如何更好地加强城市群内城市之间的分工协作?

施祖麟：一个城市群的发展，必须要有前提规划，这不同于一个单独城市的规划，而是能够协调各城市共同发展的规划。就规划制定而言，目前还是有难度的，尤其跨省的城市群，比如京津冀的发展规划提了15年都还没有出来。这就说明地方意见要比中央的意见重要，中央要照顾地方上的意见，地方上的意见达不到统一，规划就出不来。各个地方都比较强势，在关键问题上都不想让步。这也就需要一定的行政干预。

欧盟就是很好的榜样，从钢铁、煤炭产业合作开始，后来发现金融、资金很重要，又搞基金，搞扶贫，还有一对一的帮扶。我们还是一个国家的内部，这些合作应该更容易一些。所以我认为，城市群的发展中，最核心的还是合作机制。不同的城市的领导的智慧和眼界很重要，需要城市群中间的领头人、学者自己协商制定机制，中央不可能指定具体模式，中央可以给些意见、指导，但是不能替代他们作决定。