时评：警惕北京城市病演变为区域病

北京身患严重的城市病

城市病，是指由于工业化的快速推进，大量的人口和经济活动向城市集聚，带来的交通拥堵、环境污染、房价高涨、贫民窟等一系列问题的统称。

北京现在就身患严重的城市病，人口过多、交通拥堵、房价高涨，以及蓝天难见、河水断流、地下水超采、地面下沉等生态环境问题，必须下决心治理。

城市病何因所致

造成北京城市病的第一个原因，是城市经济发展引致其人口增长过快，最终形成人口资源环境矛盾。

北京人口增长过快的主要原因是城市功能过多。

从全球来看，首都城市分为两大类：一类是单一功能的首都，像美国的华盛顿、澳大利亚的堪培拉、加拿大的渥太华等，这些国家的首都城市功能单一，以行政功能为主，往往通过“首都财政”来解决城市的运行问题，本身并没有发展经济的压力。第二类是复合功能的首都，像东京、伦敦和巴黎等，这些首都是在一个有悠久历史的城市基础上附加了首都功能，必然是行政、经济、文化、科教等各种功能集中的综合性城市。

北京是复合功能首都，承担着政治、文化、国际交往、科技、教育、经济等多重功能。尤其是经济功能过于强大。

近年来，北京人口增长迅速，人口增量中户籍人口占到23.9%，外来人口占到76.1%。这表明，难以再依靠原来的户籍手段和行政手段来解决北京的人口增长问题。人口向北京集聚的原因很复杂：

第一，北京作为行政中心，有首都独特的资源优势。目前，中国市场经济尚不完善，行政力量在资源配置当中的作用还比较大，因此，很多经济主体在北京设立机构或办事处。同时，北京的教育、文化、科技等资源很丰富，吸引了大量人口来京创业，很多人怀抱梦想到这里圆梦。

第二，北京经济社会发展水平较高，处于后工业社会，人们生活品质较高，对家政、保安等生活性服务业产生较大需求。北京有30多万家政人员，但是保姆和月嫂依然难找。

第三，随着房地产市场的全面放开，许多高收入群体纷纷到北京居住，享受高品质的城市生活。

这些背后依然是经济问题，可以看到北京新增人口中近80%都实现了就业。如果北京没有发展经济的压力，或者没有提供这么多就业岗位，那么这些人在北京也难以持久的生存下去。

在发展经济方面，虽然北京提出了“首都经济”战略，就是要发展服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济，这是符合首都城市功能定位的。但是，在现有的体制机制下，区县和乡镇在经济发展过程中，面对规模与质量、速度与效益、经济效益与社会效益和生态效益矛盾时，都往往选择前者，发展了很多与首都功能不相适应的产业。

转变发展方式的任务依然艰巨。比如，北京外来就业人口集中在批发零售、制造业、住宿餐饮和建筑业这四大传统行业，占2/3。尤其批发零售业增加值年均增长17.7%，不但超过了GDP增速，也超过了服务业增速。批发零售从业人员达到124.6万，占全市总就业人口的11.6%。

第二个原因，是城市规划不科学，不合理，“单中心”格局未能突破。北京的平原面积是东京的3倍，GDP是东京的十分之一，城市病这么严重，原因就在于空间结构不合理，城市综合承载力有限。北京城市功能主要集中在中心城区，城6区平原面积占21.3%，经济产出占70%、消费占77%、服务业占80%。

城市空间结构不合理，这与我们的城市规划有很大的关系。由于我们对大城市发展规律认识不足，理论研究不够，许多城市规划理念前瞻性不强，规划对城市空间结构的引导作用没有发挥出来。比如“边缘集团”、“卫星城”概念很好，但是需要一定的条件，一般来讲，距离中心城不能太近，也不能太远，而且与主城之间要通过大容量、便捷、高效的快速轨道交通实现大规模人员输送。相比较而言，北京规划建设的清河、望京、北苑等边缘集团距离中心城太近，而且承担单一居住功能，反而加剧了中心城的交通拥堵。

再比如，2004版北京城市总体规划提出了“两轴—两带—多中心”的发展思路，但是没有明确从“单中心”走向“多中心”的路径。结果是中心数量过多，11个新城都要发展，没有重点，多中心等于没中心，十年下来依然是单中心。而东京的发展是分阶段实施副中心战略，最终形成“一主七副”空间格局。

同时，北京地铁建设滞后。长期以来，我们对轨道交通在特大型城市交通体系中的独特地位、独特作用和不可替代性认识不足。过去提出发展公共交通，核心还是发展地面公共交通，难以满足较短时间内的大规模人员流动。解决特大城市交通问题的唯一手段就是高速化、大容量、网络化的轨道交通系统。除此之外没有第二选择。北京虽然近年来加快轨道交通建设，但是还远远滞后于城市发展的需要。

因此，“单中心”格局加上轨道交通建设滞后，使得城市病治理起来难度就更大。

第三个原因是体制机制掣肘，这也是造成北京城市病的最根本原因。一方面，在中国现行的财税体制下，全国各省市都要关注本区域的经济发展，北京也不例外。北京没有独立的首都财政，要支撑这么大规模的城市运行和发展，就必须发展经济，就不可避免带来人口集聚，带来城市基础设施和公共服务需求的增加、产生能源资源的消耗，同时带来生态环境的压力。为了维持城市运行和环境的治理，又需要更多的财力，必须发展更大规模的经济，这又会带来更多的人口集聚。而且这种体制带来的压力已经延伸到区县和乡镇，区县和乡镇发展经济的压力很大，动力也很足。在这种情况下，北京市调控经济运行的难度很大，缺乏有效的手段。

另一方面，北京集中了大量中央资源，包括国务院单位、中央军委单位以及国家级的医院、大学、科研机构等。北京作为一个地方政府，缺乏调控这些资源的通道和机制。

治理思路

第一，明晰城市战略定位，下决心做“减法”。人口增长过快和城市运行压力大是功能过度集中的结果。解决北京功能过度集中的问题，核心是要明晰首都城市战略定位，要坚决克服“舍不得”的思想，对不符合首都城市战略定位要求的功能要下决心“减”，通过非核心功能的疏解，有效控制人口规模，缓解资源和环境压力。

第二，调控产业、提质发展。通过调控产业，特别是把一些不适合首都功能定位的产业转移出去，由此带动人口的迁移。通过优化产业结构，提高经济发展质量，来保障城市发展所需财力。

第三，优化城市空间，重心外移。要“疏堵结合”，下决心进行空间调整。当年巴黎为引导产业外迁就明确规定禁止在市区内建设10000万平米[XW1]以上的办公大楼。建议将中心城区设置为“限建区”，暂时搁置开发，然后集中建设城市“副中心”，引导城市发展重心全面转向“副中心”和新城。