韦文英：谨防京津冀一体化引致“两极化”

谨防“两极化”：市场主导规划和人性化安排

京津冀地区间存在较为明显的发展差距是不争的事实，并且由于多种作用力的促进，在一体化进程的前阶段，这种差距还有可能扩大，甚至出现两极化现象。实践经验表明，一体化需要地区间经济社会全方位、深层次的对接与融合。而有差距，融合就有难度;差距越大，融合就越难。可以说，融合密切度直接影响一体化实现水平。笔者分析并承认差距，不是想放弃一体化，更不是借此诋毁一体化政策。而是通过正视存在的差距，采取有针对性的措施，逐步缩小京津冀地区间发展差距，尽可能防止因发生马太效应而出现贫富两极分化现象。

建立大区域观念。谋划京津冀协同发展，首先观念上要有革命性转变。一方面，要树立大区域观念，改变就城市论城市的做法，以大区域手法，把京津冀地区放到全国空间格局去考量，放到北亚地区国际空间格局去考量，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。

另一方面，要树立舍得辩证思想，改变以往那种谋求建立省市相对独立的产业体系的求全观念和做法，从一体化大局和本地区长远利益出发，该割舍的要坚决割舍，该接收的要不讲条件的接收。做到有舍有得，舍得兼顾。

市场逻辑下的协同发展规划。在强调市场在配置资源中发挥决定作用的背景下，京津冀协同发展规划也应遵循市场逻辑。

市场逻辑的规划可以这样理解：一是规划基本定位和价值取向应该是基于市场现实需求和市场需求预测;二是对市场需求的把握和预测，其信息获取应以广泛、大量市场调研为基础;三是规划应该由精英化转向大众化、市民化，规划不应只限于少数部门的少数专家和领导干部参与，而应该广泛而有效地听取、征求京津冀地区乃至周围有关省市区各界各阶层民众的意见;四是规划方案选取应该是从向市场，并按市场规则招投标而产生的备选方案中的优选者。

基于以上逻辑，值得商榷的是，诸如首都第二机场这样事关全局的大事，是不是应该纳入京津冀一体化规划范围来考量?是否应从京津冀区域的机场运行现状和市场实际需求，从北京空防安全和交通状况出发，广泛地听取北京乃至京津冀地区各界各阶层的意见?对于首都二机场是否需要马上上马以及建在哪儿的问题，现在看来，当时充满争议，如今仍值得商榷。

人性化的政策体系。推动一体化需要一系列政策措施，需要一套不断完善的政策措施体系。从宏观层面讲，正如习近平总书记所强调的，要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。

从政策措施最终落脚点层面讲，推进京津冀区域一体化的各项政策措施，归根结底都是为了解决民生问题，更好地提高人民的幸福指数。

在这里，有必要在“人民”和“人民个体”这两个概念之间实现沟通和对接。众所周知，人民是一个整体性的集合概念，它由许许多多具体的人民个体所构成。尽管人民并非人民个体的简单相加，发展依靠的人民力量并非人民个体力量的简单组合，人民利益也并非人民个体利益的简单集合，但在实际工作中，人民必然要还原为人民个体，还原为有正常权益要求的鲜活的个人主体。

只有这样，才能避免实际工作中有些领导干部打着“大多数人”或“人民”的幌子忽视个体、忽悠工作，才能使广大人民群众中的每一个人都有机会享受到一体化的战略成果。

对人民概念的个人主体化理解，要求政府部门在制定一体化政策措施是，最终都要落实在京津冀地区的民生问题上，落实到京津冀区域中每个人的衣食住行、生老病死的最直接的切身利益上。这样，一体化的任何政策就都不是单体的，而必然是一套相对完整的政策体系。前文提到的淘汰落后产能问题，很显然会涉及职工个人的就业、生计和家庭生活问题。因此，拆除和淘汰政策自然就应该配套有再就业、安置、生活保障等最现实的一系列民生政策措施。富有人性化的政策，总是最易被人民群众所接受的政策，是最能解决实际问题、减少遗留问题的政策。

定向扶持的协同发展基金。笔者在《京津冀向北：不该被忘记的内蒙》中谈过，协同发展必然会涉及利益分割和博弈。有效推进京津冀协同发展，必须建立利益驱动机制。除了国家的政策性扶持资金外，还可以联合设立协同发展基金，运用利益指挥棒，推动京津冀一体化进程。

协同发展基金的资金可以采取“国家出一点、北京反哺部分、天津出一点、河北出一点”的办法，也可以通过发行债券及企业运行的方式进行筹集。协同发展基金可以下设生态环境发展基金、交通建设基金、企业异地安置基金、职工失业补贴基金等若干企业化运作的经济体，广泛调动社会资源参与京津冀一体化发展。如果话题转回上面关于河北拆除和淘汰落后产能的事件上，设立协同发展基金的意义就显得很重大。而京津冀一体化过程中，对发展基金的需求远远不止这一方面。

必要而有限的行政干预。减少甚至杜绝政府对经济生活，尤其是对微观经济行为的干预，是当前改革的努力方向和着力点。但面对京津冀一体化这样庞大而复杂的系统工程，有限的政府干预是必要的。

一方面，要疏解首都非核心功能，涉及众多中央国家机关、企事业单位。如果仅仅是依靠个人自愿选择，必然会有许多人不会心甘情愿搬离北京市区。加上需要疏解的部分单位、企业都有一定权力，仅靠京津冀任何一省市来推动，都将收效甚微。这时，利用行政干预，发布明确且具有强制性质的行政指令就显得十分必要。

另一方面，在市场力量作用出现偏差或弱点时，政府的有限干预也是必要的。拿上面所举的河北拆除和淘汰落后产能的例子来说，其中可能涉及的60多万直接或间接的从业人员需要妥善安置。这种情况下的政府及时干预，不仅是有必要的，而且是温暖的，受欢迎的。政府的及时有效干预，对因市场力量作用而变得弱势而无助的群体就是救助和希望。

大胆的体改尝试。落实前文谈到的几项措施，推动京津冀一体化进程，必须大胆地进行组织体制创新改革。首先是建立强而有力的组织领导机构。笔者曾提出，要有效推动京津冀协同发展，必须设立一个有实权的、强有力的组织领导机构。鉴于京津两市领导都是高规格配置，京津冀协同发展领导小组应该是高规格的。领导机构可下设财政委(局)、规划组(局)、交通委(局)、产业委(局)、社会事业委(局)、综合办公室等，并赋予实际职权，明确该领导机构及其下属各委(局)的财税收支、资源调配等权责，以统筹京津冀地区的一体化发展。其人员组成可从国家部委及京津冀有关部门中遴选。

其次，改革京津冀地区户籍制度，以大首都户口登记的办法，示范性地放开京津冀三地户籍管理。同时，推动京津冀地区社会保障制度综合改革，建立统一的区域性社会保障体系。

(作者简介：韦文英，博士，中共中央编译局中国现实问题研究中心秘书长，中国区域科学协会理事会常务理事，凤凰旅游城市研究院学术委员。长期致力于区域发展战略、区域营销、区域形象、区域价值研究。)