时评：新型城镇化要突出规划的引领和约束作用

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规划是一个地区发展的总纲，只有“纲”举才能“目”张。在新型城镇化进程中，规划就是“纲”，只有规划这个“纲”举，产业发展、城镇建设、生态保护、基础设施建设、社会事业发展等这些“目”才能张。新型城镇化离不开规划，实施产城互动同样离不开规划。

通常来说，“规划”由“规”和“划”两部分组成。“规”是依照法律、法规、章程、标准进行谋划，是战略层面的范畴。“划”是核算刻画，是战术层面的范畴。“规”是从战略层面谋划怎么干，“划”是具体执行。规划和计划是不同的。“计划”是规划的“划”的部分，指的是核算、刻画，就是指办事前拟定的具体内容、步骤和方法；从时间尺度来说侧重于短期，从内容角度来说，计划侧重于战术层面，更侧重执行性和操作性。而“规划”侧重于长远，侧重于战略层面，重指导性和原则性。

这就说明，规划有引领作用、指导作用、约束作用。一个地区的经济结构调整、产业体系完善、城镇建设、生态文明建设、环境保护、基础设施建设、社会事业发展、综合配套改革等，都需要规划。新型城镇化是全新的事业，是社会系统工程，必须用全新的规划来引领、来指导。发达地区成功的发展经验表明，规划领先一步，发展快人一拍。

但是目前在城镇化发展过程中，规划的引领性、指导性、约束性还很不够，没有真正发挥规划引导发展的作用。笔者曾多次受委托，主持一些地区的城镇化发展规划。在制定规划过程中，领导的意图成为强烈的意志，被要求纳入到规划当中，这些意图往往带有浓厚的主观色彩，有时候与规划的宗旨背道而驰;有些地方用计划代替规划，或者说把规划编成计划，重操作层面，轻理念，轻思路，使规划的引领性不足;规划近期很具体，远期无内容，预期短，缺乏前瞻性、预见性，缺少中长期指导，往往是规划还没有执行完，就落后了，造成规划的执行率低;普遍存在规划控制性和约束力不够，存在实施随意性大，变动频繁。再有就是规划编制准备不充分，编制时间短，十天半月要求交卷，规划编制“打快拳”，文本成为“急就章”，其指导性、约束能力可想而知。

所以，新型城镇化必须规划先行，坚持有序实施。要充分发挥城乡规划的引导调控作用，确保国民经济发展规划、城市(村镇)建设总体规划、土地利用总体规划精准对接，科学指导新型城镇化的推进，确保规划的权威性和严肃性，确保合法合规推进实施，防止拔苗助长，防止盲目造城，处理好人和地、产业与环境、城市与生态的关系，不断提高城镇建设的质量和效益。

做好新型城镇化规划，要树立一种历史的、发展的眼光。准确把握城镇化发展的现状、阶段性特征，把握存在的问题，把握城镇化发展的历史背景和发展趋势。一句话，就是认清发展规律、把握发展大势、摸清存在问题。一定要看到，城镇化是中国经济社会转型的需要，是扩大内需的需要，是全面建设小康社会的必然选择。准确把握发展趋势，目的是在规划中准确定位本地城镇化的发展方向、重点任务、发展路径和发展方式。

做好新型城镇化规划，要遵循先进的理念。理念决定规划的层次和水平。理念新，则规划新;理念先进，则规划先进。那么，要遵循哪些理念呢?一是要遵循“四化同步”的理念，城镇化要与信息化、新型工业化、农业现代化协调推进，同步进行；二是要遵循产城互动的理念，突出“两力”，即产城互动要以提升产业支撑力和城镇承载力为重点，抓住“互动”两字，破解产城之间的相互关系；三是遵循人本理念，把握人的城镇化的本质要求，更加重视和关注民生，提高公共服务水平，提升城乡居民生活品质;四是坚持生态优先，注重绿色发展，把建设资源节约型、环境友好型社会放在更加突出的位置，实现粗放型发展模式向集约型发展模式的转变。五要坚持政府主导，注重社会参与，坚持政府的行政主导职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，注重调动好、保护好广大群众的主动性、积极性和创造性，形成上下联动、各方参与、共同推进产城互动综合配套改革的强大合力。

在城镇化发展中，发挥规划的引领作用，首先要完善城乡规划体系。要结合地域自然秉赋和资源优势，高标准编制新型城镇化总体规划、产业发展规划、生态环境规划等专项规划，细化城镇体系规划，提升土地利用规划、城乡建设规划，补充完善城乡基础设施、公共服务等专项规划，构建覆盖城乡、涵盖各个领域的城乡发展规划体系，形成城乡一体、有机衔接的产城互动规划运行机制。