新型城镇化规划的技术路径与创新探索

新型城镇化提出

1、成就

近十几年来，伴随社会主义市场经济的快速发展和经济的高速增长，我国城镇化进程逐步加快、城镇化水平日益提高。我国的城镇化水平以每年1％以上的速度提升，从1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%。

但也要看到，目前中国城镇化率统计是以常住人口计算，如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率要降低很多，而且上亿在城市工作的农民工仍处于半市民化的状态。

城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张

2、矛盾

在我国的城镇化进程中仍然存在诸多矛盾，如城镇体系发展不协调、大城市人口过度集中，资源环境承载力受到严重考验，小城镇建设遍地开花，相同职能类型的城镇重复建设，同时广大农村地区建设滞后。城镇化进程对资源消耗过大，对环境生态的破坏严重。城镇化速度与产业结构演进不协调、产业与居住配套不合理，各类产业园区、工业园区建设无序，既浪费珍贵的土地资源，又使生态环境恶化、同时园区的生活配套功能缺少，城市功能布局不合理等。城镇化速度太快，新增城市人口的社会保障，教育、医疗、养老等配套需要健全，失地农民的补偿安置问题尚需改进等。

这些矛盾阻碍了我国城镇化进程，妨碍了城镇化的健康发展，有悖于和谐社会以人为本的主旨。因此，我国必须走一条符合国情、具有创新精神的新型城镇化道路。

在此背景下，十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路。

3、内涵

城镇化是我国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。有专家从动力机制出发，提出新型城镇化是以新型工业化为动力，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。有专家从理念上认为：新型特色城镇化是以人为本，城乡统筹的城镇化。其模式是以新型产业化为核心动力。新华社提出新型城镇化，必须有产业支撑。

2012年中央经济工作会议从城镇化质量方面出发，强调：积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，构建科学合理的城市格局。城镇化是扩大内需的最大潜力所在，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移、人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

通过以上各种新型城镇化的解读可知：新型城镇化，就是把城镇化本身的过程与解决过去城镇化出现的问题的纠偏方案结合起来，推进更加公平高质量高效率的城镇化。其要解决的问题如下：

市民化问题。近年来中国的城镇化发展较快，但“市民化”速度相对较慢，被统计为城镇人口的群体中，仍有2 .5亿农民工无法享受与城镇居民平等的公共服务待遇，此外还有7000万城镇间流动人口也面临着公共服务差距。新型城镇化必须解决好“农民”变“市民”的问题。

城乡统筹问题。快速城镇化造成重城市、轻农村，“城乡分治”的问题，推动农村经济社会科学发展，是统筹城乡发展面临的重大课题。新型城镇化要要着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加。

生态文明下的城镇化问题。 改革开放以来，以工业化为依托的城镇化出现了环境污染严重、生态系统退化等诸多情况，十六大以来，在科学发展观指引下，生态文明建设摆上重要议事日程，十八大报告首次专章论述生态文明，必须把生态文明建设放在突出位置。

就地城镇化问题。城镇化不是“摊大饼”，而是一直积极稳妥推进城镇化，推动大型城市、中型城市、小型城市、新农村社区等整个城镇体系更加合理。新型城镇化要解决好农业产业、农村经济、增加农民收入、完善农村基础设施、发展农村社会事业等“三农”问题。

4、展望

目前，由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》将于今年全国两会前后对外颁布。该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，为新型城镇化提供了发展思路，提出了具体要求。

按照上述规划，未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。

2013年春，《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》将为我国的新型城镇化道路拉开序幕，我们对新型城镇化建设前景充满了期待。

新型城镇化内涵

新型城镇化建设，是中国未来5-10年发展的主旋律，新型城镇化规划，将是每一个城市即将面对的核心课题。

那么，新型城镇化规划是什么规划呢？是城市建设规划？还是区域发展规划？

我们认为，新型城镇化规划，是基于区域整体发展的区域综合发展战略规划，这个规划是区域经济发展规划，也是社会发展的规划，同时包含了城市建设规划。总的来说，新型城镇化规划，是城市功能上实现产城一体化，资源环境上实现集约型可持续发展、保障体系上实现和谐社会发展，打造新型城镇结构体系的四位一体的综合型区域发展规划。

但不同于与以往的区域发展战略规划不同的是在于，新型城镇化建设是规划的战略目标，同时也是与实现区域发展总体战略目标的核心路径，还是规划的主要内容。

新型城镇化建设以城镇化率与城镇化质量的双提升作为主线，整合有关区域发展的社会、生态、经济、人文等重大问题，实现区域社会经济的综合协调发展。“科学发展”是新型城镇化的应有之义，贯穿始终。

  新型城镇化规划系统框架

1、新型城镇化建设目标

我们认为，新型城镇化就是以科学发展贯穿始终，以人为本，城镇功能上实现产城一体化，资源环境上实现集约化可持续发展，打造新型城镇体系结构，完善社会保障体系，建设和谐社会，最终达到城乡统筹发展与人民生活幸福指数的提升。

2、新型城镇化的产业发展路径

产业发展是城市建设的基础，也是城市人口聚集的前提，选择未来型持续成长产业，是新型城镇发展的前提和基础。因此，城市发展中的产业选择，成为至关重要的环节。而且，产业发展与城市建设的一体化发展（产城一体化），成为中国特色城镇化建设中一种广泛认可的模式。

不同于30年来中国原有城镇化的产业选择以粗放型为主，新型城镇化在产业选择上，抢占产业先机与制高点，发展新兴战略型产业，以低污染、高就业、高附加值、本地资源优化、产业集群化五个方面作为选择产业的标准。产业升级转型，产城一体化发展是新型城镇化最重要的开篇。

产业选择要因地制宜，不同的产业类型适应不同的地域与资源禀赋。高科技产业因其人力资源限制，对于一般中小城市，难于成为突破方向；出口导向型简单加工工业，因其人力成本要求高，发展机会相对偏于人口密集的河南、四川及交通优势地区；重化工工业，因其污染严重，资源依赖和交通依赖太大，一般区域很难引入项目；旅游休闲度假、养生养老、运动会议培训、物流、大型批零结合市场、本地特色产品加工（山货、土特产、中草药、特色食品、特色饰品等）、投资型产品加工生产（玉、石、金、银、木等）、文化工艺产品加工、特色家居产品加工等等，成为比较容易发展的选择。

3、新型城镇化体系结构

城镇体系规划，是在一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。城镇体系规划既是城市规划的组成部分，又是区域国土规划的组成部分。

城镇体系规划注重于城镇的空间组织结构，既城镇体系内各个城镇在空间上的分布、联系及其组合形态。合理的城镇体系结构，应该通过系统理论方法研究整个城镇体系的结构，从整体效益出发，组织体系内各城镇之间，以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系。

新型的城镇化体系结构，不只局限于中心城市、中心镇、建制镇的规模等级划分，城镇发展轴及城镇密度等空间结构提升，而是在产城一体化的基础上，将城镇当成综合性的区域生产、生活服务中心，既考虑不同城镇在体系中的专业化分工，又强调彼此之间的分工协作，优化其城镇职能。

对于新型城镇化建设，如何有效处理产业带动下的就地城镇化，如何建设产城一体的特色城镇，如何在城镇体系中结合产业项目及产业园区城镇化，如何面对新农村社区的城镇化，成为城镇体系发展的重要问题。我们认为，新型城镇化是有效融合了产城一体化结构、非建制产城项目（比如旅游综合体）、新农村社区的新型城镇体系。

4、生态解决方案

从城市所造成的能源危机角度来看。全世界80％以上的能源被城市消耗，同样比率的二氧化碳是城市所排放。我国正处在城市化的高潮期，消耗了全世界42％的水泥，35％的钢材，同时，迅速增长的汽车保有量带来了石油进口的迅猛上升。我国的经济发展势头强劲，随之而来的能源消耗也大增，在我国的城镇化过程中，出现了一味追求城镇化的速度和规模的势头，其结果是以牺牲环境为代价，耕地、林地、草地、湿地大量减少，水土流失，资源枯竭，环境污染。

近年来，国外学者提出以可持续发展和资源节约为主旨的“精明增长”、“紧凑发展”理念，中国人口众多、资源相对不足的现实国情决定了中国必须走资源节约、环境友好的新型城镇化道路。

新型城镇化需要城镇化生态解决方案：在城镇规划手段上，重视土地、水等资源的稀缺性和不可再生性，实现资源的优化配置，提高资源的利用效率，严格执法，禁止资源的浪费。在环境保护方面，建立和完善重大环境质量预警、检测和反馈系统。强化环境污染治理和环境保护力度，污染者需要承担法律责任。在宣传教育方面，培养公民节俭、文明、环保的消费理念，形成健康文明、节约资源、保护环境的消费模式及生活习惯。

最为重要的是，应该将被动的生态治理，转化为主动的生态建设，并将生态建设融合到生态带动性产业（如休闲产业）中，进一步实现生态产业型城镇。这样的城镇化，可以形成良性结构，实现市场与商业运营上的有效发展。

5、和谐社会发展方案

社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。建设和谐社会的举措，涵盖社会发展的方方面面，包括改变城乡二元结构，缩小城乡和地区差距，促进城市化，改变产业就业结构，减少贫困，调节过高收入，完善社会保障体系，促进社会公平。

走新型城镇化道路，就是要以人为本，建设社会主义和谐社会。新型城镇化，要改变就业结构，充分利用中国人力资源开发潜力巨大的比较优势，适应产业结构的升级，促进就业结构的转型，转移农业的剩余劳动力，提高第三产业的就业比例。新型城镇化，要破除城乡二元结构，从根本上扭转城乡差距过大并不断扩大的局面，提高农民收入完善，改革征用农民土地的补偿制度。新型城镇化，要大力发展教育、文化，变“人口大国”为“人力资源”大国，提高人口素质，丰富居民的文化娱乐生活，提高医疗保健和健康水平，不断完善社会保障体制，扩大社会保障的覆盖面。

新型城镇化，应该是统筹城乡、满足不同人群的发展需求，与经济发展水平相协调、与资源环境承载能力相适宜，更加注重质量的城镇化。