新型城镇化规划的技术路径与创新探索

（3）新型城镇体系规划原则

新型城镇体系的规划，中心城市的作用要突出，职能类型要明确，每个城市的发展都应各具特点，相辅相成，相互之间不能替代。城镇体系的规划要着眼于整个城镇群的协调发展，而不是把群中各个城市的发展道路和产业特征简单叠加或相互竞争排斥。

大、中、小城镇结构要合理配置，适当增加中等城市的数量、构建城镇联系的桥梁，着重提升城镇质量，增强城镇功能；控制超、特大城市的数量，增强其区域中心的作用；有重点的发展基础较好的小城镇。

同时，城镇体系的构建要以基建设施为支撑，特别是以交通和通讯设施为支撑。要大力建设快速通道网，包括高速铁路网、高速公路网、空中走廊、巨大港口和信息高速公路，推动以交通运输网和信息通讯网为“骨架”的城镇体系建设。

（4）城镇空间布局策略

在经济、人口、资源、环境都适宜的区域，实施城镇群战略。

优化整合现有的城镇群，鼓励资源集约利用、自主创新、循环经济、清洁生产等，提高城镇发展质量。

在优化原有城镇群的基础上继续培育发展新的城镇群，强调经济发展与质量效益、就业与工业化和城镇化、社会和生态环境等，在就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面分别制定鼓励和吸引人口进入和集中的优惠政策。

对于生态承载力较弱区，应限制城镇发展速度和规模。

重点发展好现有的中心城市，限制城市发展与人口规模，制定居住、就业、社保、教育、卫生等方面补助政策引导当地居民向外迁移或在当地集中生活。

对于特殊自然保护区及地质灾害多发区，严格禁止城市建设活动。

应将重心放在生态环境保护方面，结合国家出台的就业培训、转移指导、对口支援移民、生态移民等相关政策，以多种方式大力进行人口外迁。

（5）倡导产城一体化，实现产业园区型城镇的城镇体系化规划与管理

“产业园区”是执行城市产业职能的重要集聚形态，其在改善区域投资环境、引进外资、促进产业结构调整、产业升级和发展区域经济等方面具有辐射、示范和带动作用，是城市经济腾飞的助推器，也是城镇化的一种实现形式。工业向园区集中，依托园区扩张、用工的需求，来拉动与之直接相匹配的新城建设和人口集中，是更快速度和更大规模的城镇化过程。

园区的具体形式多种多样，主要包括高新区、开发区、科技园、工业区、产业基地、特色产业园等以及近来各地陆续提出的产业新城、科技新城等。

产业发展上，做大产业链的上下扩张，拓宽产业链的前后延伸，增强产业配套吸引力，形成产业集群；

按照新城区的建设要求，加快发展金融、物流等生产性服务业，同时完善基础设施、生活配套服务等，由单一功能的产业区向现代综合功能区转型。

（6）提升城乡统筹水平，把新农村社区纳入城镇体系结构

新型农村社区，就是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并，统一建设的具有社区服务和管理功能的新型农民生产生活共同体(也称为“中心村”），形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。新型农村社区，不同于传统的农村社区，不仅以农业产业为基础，还将产业集聚、工业发展、服务业发展与农业农村发展衔接起来，是现代城镇体系的重要组成部分。他既不能等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而重点在于改变农民生活和生产方式，提升农民生活质量，集约节约用地，调整优化产业结构，发展农村二、三产业，推进农业现代化，促进农民就地就近转移就业，加快缩小城乡差距，让农民享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活，共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。

环境资源集约化是新型城镇化的本质要求

1、环境资源集约化内涵

环境资源集约化是指充分利用现有城镇物质基础，既考虑到当代人的需求，也不损害子孙后代的利益，整合城镇内部各组成要素，完善城镇结构，强化城镇内涵和提升城镇功能。它是一种积极的、生态型、内涵式、可持续的城镇化。社会主义和谐社会是资源节约型社会，新型城镇化是资源集约型条件下的城镇化，是循环经济指导下的城镇化。

2、环境资源集约化实现“双提升”

（1）城镇化率的提升

据预测，到2020年我国全面建成小康社会时，城镇化水平可达60％左右，如果以人口总量13．6亿计算，那么，届时将转移农村人口约2．22亿。庞大的人口城镇化对资源供给提出了巨大挑战，有限的城镇如何吸纳众多的农村转移人口、如何节约土地等资源，避免城市病的出现等已成为并将是伴随我国城镇化进程的基本矛盾。

我国新型城镇化道路选择集约化模式有其客观必然性，这是我国国情的客观要求。城镇化的主要内容是农村人口非农化，其外部特征表现为农民的减少和城镇居民的增加，这个过程必须得到相应的资源支持。我国农村人口基数大，城镇化进程中要转移到城镇的农村人口众多。

（2）城镇化质量的提升

有专家测算，如果我国的城镇化道路步美国的后尘。到每1000人拥有800辆汽车的时候（既美国现有水平时），需要3个地球的资源才能满足中国的石油需求。从世界各国碳排放前景来看，中国的人均碳排放还不到世界平均水平。美国的人均排放是世界第一位，其排放总量与中国相当，是世界上最大的两个碳排放国家。但是如果中国达到美国的人均排放水平，世界一半的二氧化碳，将是中国排放的。

高能耗的城镇化模式将对环境造成毁灭性的后果，也是不可持续的。新型城镇化是人口、产业和生产要素量变和质变的统一体，其中，质变是城镇化的高级形式，是新型城镇化的具体体现，而资源环境集约化正是城镇化质量提升的重要途径。

3、土地资源集约化是关键

目前，我国经济发展和城镇化面临着资源短缺，特别是土地资源短缺的困境。在城镇化建设中必须节约、集约、高效利用土地资源。

在土地管理上，充分利用现有城镇土地资源，提高城镇土地利用率。追加城镇土地的资本、技术和劳动投入，充分挖掘其潜力，争取获得最佳的综合利用效益。充分利用城镇存量土地，完善城镇存量土地流转机制，适时调整闲置土地的利用方向。加大土地管理的执法力度，依据国家相关法律严厉查处“圈地”、非法占用土地建设等违规用地行为。

在规划审批上，科学制定城镇发展战略，合理确定城镇建设项目标准，严格审批和检查建设项目，杜绝浪费城镇土地的与污染环境的建设项目。

在城镇规划手段上，提高城镇的空间利用率，包括地上和地下空间。地上开发修建高层建筑作为地上主体建筑，发展地铁、地下公路隧道、地下停车场、地下商场等建筑、设施，充分挖掘地下空间的潜力。合理提高城镇建筑容积率，采用市场手段，推动空置建筑转租使用；

4、生态型城市规划

（1）建设生态型城市的必要性

生态环境是人类生活的基本条件，良好的生态环境是衡量生活品质的重要内容。但生态环境具有脆弱性，极易受到人类活动的破坏，其自我恢复功能薄弱。和谐社会包含人与自然的和谐，人的生产活动中要注重保护自然环境，美化生活环境，达到人与自然、环境和谐发展的状态。

城镇化是人类大规模改造自然环境的过程，对生态环境具有重要影响，而建设生态型城市能促进二者的和谐发展。生态型城市强调在城镇化进程中要重视生态环境的建设与治理，重视自然资源的合理利用与保护。

（2）生态产业支撑，田园城市形态

建设“生态产业园区”，优化农业产业结构，建立无公害、绿色农产品基地和有机食品基地，建设生态农业园区。调整工业产业结构，发展清洁节能的新兴工业，淘汰高能耗高污染的企业，建立生态工业园区。

建设“生态城镇”，以田园城市为理念，城区中保有大面积的绿地斑块，绿化轴线。道路两侧、河道两岸等是重要的绿化轴线，城镇中心区、居民住宅小区、企事业单位等重要社区的中心绿地是重要的绿化节点，加强城镇河流湖泊、湿地和风景名胜的资源保护。

生态型城市规划要从城内延伸到城外。保护城镇周边的林海、草原环境，封山育林、退耕还林、还草，鼓励生态移民，形成草原、森林生态保护区，构建生态型城市保护屏障。

（3）强化城镇生态安全

加强城镇环境治理，一方面要加强水土治理，重点治理沙地、盐碱地和河流、湖泊等水系；另一方面要加强城镇污水和垃圾处理设施的改造和建设，提高城镇污染物处理能力。

加强城镇污染源治理，包括对废气、污水和噪音的排放整治，降低各种污染物的排放总量。治理手段要多样化，以环保教育为先导，以处罚为辅助。

（4）资源利用开源节流

自然资源的开采要以法律为准绳，认真贯彻国家有关加强水、土地、矿产、森林等资源管理的法律文件，在法律许可的范围内创新自然资源开采机制。总体规划、统一管理、规模开采、集约经营。制定合理的价格征收标准，依法征收资源使用、补偿等费用。

自然资源的使用要以节约为先导，倡导节水节电节能，加强资源的循环利用；倡导节约用地，实行最严格的耕地保护制度，科学地开展土地整理和复垦，保持耕地动态平衡。

开发新型能源，变废为宝，提倡垃圾发电、中水处理、雨水收集，重视太阳能、风能、沼气、地热等可再生能源的利用。大力推广节能设施的使用，如太阳能路灯、节水用具等。建设绿色公共交通，如天然气出租车公交车等。实用高效率的建筑材料，建筑设计手法，建设生态节能建筑。

社会和谐发展是新型城镇化的最终目标

1、传统城镇化存在问题

由于我国的城镇建设往往偏重于经济建设和发展，忽视了人们生活质量的改善，产生了交通拥挤、住房紧张、就业难、上学难、就医难等“城市病”，人们的生产生活环境受到严重影响。在城镇化进程中，城乡居民贫富差距持续扩大、低收人群体、农村居民的保障体系亟待完善、拆迁户以及失地农民的权益保障等问题亟待解决。

如果说过去我国的城市发展模式能使经济运行更有效率，那么现在就是城市发展应使生活更美好，要回到“城市让生活更美好”的本质内涵上来。回顾历史，世界上所有先行国家的城镇化，到了这个阶段都提出了城市美化运动。城市美化运动的起源就是人民群众对高质量生活场所的一种追求和实践。

2、社会和谐发展规划

（1）社会发展软环境建设

当前中国的城镇化，城市中出现了贫民区、城中村等，大量流动人口聚集，导致社会不稳定因素增多，城镇质量因此而明显下降。不同阶层群体人们之间日益对立，居住空间日益分隔。

新型城镇化道路要体现“以人为本”的精神，注重改善人居和生产环境，提高人们的生活品质；注重保障居民权益，提升保障水平；注重社会主义精神文明建设，不断提高居民的思想道德、科学文化、劳动技能和身体素质，促进人的全面发展。

政府在社会发展软环境建设中发挥主导作用，既是政策的制定者，又是政策的执行者。政府要推进城镇综合治理，更加关注和解决流动人口的实际问题，努力实现外来人口与本地人口的基本公共服务均等化，促进不同阶层居民的对话、交流，促使社会和谐稳定。政府要增强服务意识，满足全体社会成员的劳动就业权利、受教育权利、基本医疗保障、基本生活保障、基本文化权益等。关注弱势群体以及失地农民，保护残障人士、妇女、儿童的权益。

全体居民的生存权、发展权得到切实保护，公平正义的城镇化才能是健康的城镇化，才是区别于传统城镇化的新型城镇化。

（2）社会发展硬件设施建设

社会的和谐发展，需要配套大量的公共服务设施，满足人的发展需求。对于城市建设规划来说，要首先保障大型公共服务设施，大型基础设施的建设。同时，根据居住社区、小城镇、中等城市、大城市等各等级，配置相应的公共服务施，充分外来人口的需求，适当增加规模与数量。

教育设施配置，完善幼儿园、小学、初中以及高等教育设施的配置，尤其是义务教育阶段的教育设施配置，充分考虑外来务工人员的子女入学需求，增加配套的数量标准。

医疗设施配置，完善社区医院、各类专科医院以及大型综合医院的配置。充分考虑社区医院的配置数量，大型综合医院辐射周边区域所需的规模。

社会福利设施配置，完善各种儿童福利院、敬老院、社会救助站等设施的配套。

文化娱乐设施配置，完善各种社区活动中心、图书馆、博物馆、文化宫、体育馆、影剧院等文体娱乐活动场所，充分考虑外来人口的需求。

交通设施配置，大力发展公共交通，增加公交站点的辐射范围，线路长度、以及站点密度，方便群众出行。充分设置人行天桥、人行地下通道等人行设施，保障行人安全。大城市优先建设地铁交通，完善换乘停车场、出租车停车站等，满足多样化的出行需求。大城市的机场、客运站、高铁站等结合城市交通规划与城市布局设置。

保障各种重要基础设施，如变电站、给水厂、垃圾处理站、污水处理站的优先建设。

完善保障性住房的建设，新建的居住小区，按照国家标准配置90平米以下的经济户型，完善居住小区的配套设施。