任志强（图片来源：百度）

工程造价和工程的招投标一直是建筑市场中管理的重要环节，也一直是至今尚未能妥善解决的问题。能否对此实施社会化的规范管理，这涉及到中国的建筑市场和房地产市场能否真正达到市场化运作的发展程度问题。

在我国的招投标管理规定中，预算与造价已成为重点管理的内容，因而涉及到对什么样的投资应管理其造价的问题。

招投标办法在发达的市场经济运行过程中本来是一种行之有效的、公平竞争的、用经济手段来公开选择交易双方的一种降低寻租费用的手段；是建立在良好的信誉制度基础上的、尊重诚信的原则和约定的合同条件下的一过程；是一种靠社会化的中介服务弥补决策方科学决策能力不足的集约方式。

如果是私人投资，这种投资不管是否招投标和不管标底如何，以及选择何种方式确定交易对象都与国家和公众的利益无关。只要其投资合法和交易的合约能受到法律的保护，如何交易及其中的盈亏与国家无关，也就不应受到行政的约束。

如果是外国私有资本的投入和境内的私人投资，同样不应受到这种行政的约束；如果是公众的上市公司的资本投入，这也应是股东们的事情，而非国家必须管理的范围。如此推论，好像招投标的办法和法律只能限定于管理国家投资的项目和私人资本自愿纳入招投标法保护之下的项目了。

大部分地方法规与上述推论和现行的国家招投标法是相违背的。在建筑工程施工中，大部分投资已非国有投资时，法规却并未改变。

现仅以北京市的建设工程施工招投标的有关规定为例分析：

北京市1987年发布的《北京市建设工程施工招投标管理暂行办法》是依据国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》制定的。1989年由市建委按暂行办法的原则制定了《北京市建设工程施工招标投标管理暂行办法实施细则》，并一直沿用至今。

暂行办法规定：凡列入本市年度基本建设施工计划，建筑面积在2000平方米以上或投资额在50万元以上的建设工程，除因特殊情况，经市建委批准外，均必须按本法进行招标。并在《北京市建设工程开工管理暂行办法》中进一步将基本建设施工计划解释为含商品房生产计划或更新改造计划。因此，北京市的招投标管理并不是按该办法的原则以资金是否为国有和外援来限定招投标的管理范围，而是按列入基本建设计划（含商品房及更新改造计划）的原则来实施管理，其实质是将所有的工程建设项目均列入政府的行政管理之中。

“实施细则”中规定由招标办来制定招标管理的立法，使政府主管机构的执法者同时是立法者，可以自行决定和改变招标的规章和规范，并负责核准标底文件。如果是国家的投资，由政府主管机构和指定的部门来负责对国家投资的监管是无可非议的。但非国家的投资为什么要由政府来监管和审核标底呢？

北京市工程概预算编制和《北京市中外合资工程概预算费用标准及有关规定（试行）》文件中不但由政府引导性地管理着非国有投资的招投标工作，并且强制性地在预算规定中提高施工单位对三资企业作为建设单位的取费标准，增加了对外资的不公平的歧视规定。工程概预算应根据施工的实际工程量而产生定额的标准。施工中的实际工程量并不会因为这个工程的投资资金来源是国有的、非国有的、三资企业的而发生任何变化。混凝土和钢筋并不因为是外资购买还是内资购买而调整价格，那为什么同样的施工队、同样的工程，仅仅因为投资人的资金来源不同而会发生定额预算的变化呢？

1997年11月发布的《中华人民共和国建筑法》中第十九条规定：“建筑工程依法实行招标发包，对不适于招标发包的可以直接发包。”另外，建设部23号令《工程建设施工招标管理办法》中第二条规定：“凡政府和公有制企事业单位投资的新建、改建、扩建和技术改造工程项目的施工，除某些不适宜招标的特殊工程外，均应按本办法实行招标、投标。”将非国有投资列为非必须按此法实施招、投标的范围。1998年8月6日，建设部发布的《关于进一步加强工程招标管理的规定》中再次重申：“凡政府投资（包括政府参股投资和政府提供保证的使用国外贷款进行转贷的投资），国有、集体所有制单位及其控股的投资以及国有、集体所有制单位控股份制企业投资的工程都必须实行投标发包。”

从全国部分省市和地区的管理办法看，招投标管理的范围大部分限定为国家、政府、行政事业单位、国有企业、集体企业及其控股企业的范围，也就是说管的是“公钱”或与公有关的“外国钱”。

根据国家法律和建设部的文件精神，我国的招投标法和建筑工程的招投标（当然还包括了设备采购、装修、安装工程招投标等）应该是只管与国家投资有关的项目，应按投资分类，不管与国有投资无关的项目。

非国有投资是否就不应或不能被法律约束和受法律保护了呢？难道以市场经济为主导的发达国家就没有建筑工程的招投标管理吗？

招投标法所要管理的既不应该仅仅是国有投资的国家利益，也不应该是加强政府对工程建设施工招标的管理，招投标本应是市场经济活动中的一种方式，而不是政府行政管理、干涉市场的行为。

从我国开始建立招投标制度和法规以来，仍在不断地出现大量的工程造价问题和质量问题。所以在法律和法规的多次修改中，首先强调的是如何通过招投标解决国家预算的工程超支和浪费问题。因而招投标的重点放在了预算、造价和投资的管理上（这种管理对非国有投资管理时就不合理了）。其次是不断出现大量的质量问题，其中许多是由于层层转包、分包而造成了无资格、无资质的施工单位进行施工的问题。于是招投标文件的另一个重点则层层加重对转包、分包的限制和管理，但真正出现招投标管理与施工中重大质量的问题的原因并不在于转包与分包上。

招投标管理中的重点问题在于：招投标管理由政府和官方管理机关的行政机构负责组织，并不对招投标工作之后引起的事故质量负责。当社会化分工更细和更专业时，应允许总承包单位将部分专业化、技术性较强的防水安装、装修等工程转包或分包给专业公司，并应鼓励这种分工的专业化，但关键是要有一个有资格的施工单位（中标单位）对转包、分包进行严格的管理和承担质量保证的责任。

对非国有投资的招投标要实施管理的并非是其投资的部分，而是其选用的施工单位的资格、资质问题，应是一种对建筑市场中工程质量的保护问题，是对工程合法性的监管问题。一种管理办法是对私人投资可以不在招投标上管理，而只在实施过程中进行质量的监督和事后进行严格的质量检查。对不合格的产品推倒重建，保护人民的生命安全。因为这种经济的损失并非由国家承担（如果是国有施工单位就是由国家承担了）。而另一种情况是坚持事先就进行招投标的管理，同时进行实施过程中的检查，用多种手段来保证质量，因为保证质量首先要从选择优秀而有能力的施工单位开始。

总之，对建筑市场中所有的建筑工程均应实施招标投标管理。只要是区别政府投资（国有公钱投资）的项目必须强制性地（可以按政府指令性的）实行招投标管理（包括造价和审核），而非政府投资（非公有投资）实行市场化的、社会化的招投标（非强制性的造价控制），规范和维护建筑市场的正常秩序和交易双方的合法权益。