地下空间项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的，一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，政府可根据需要，通过建立收费机制或提高收费价格等，使项目的可经营性提升，即准经营性项目可变成经营性项目。非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费又成为了非经营性项目。见图1。

(二)城市地下空间项目的提供与生产方式

政府和市场主体在城市地下空间投资领域中的定位，见图2。

城市地下空间项目的政府提供与生产，主要出于两方面的需要：一是弥补市场生产的缺陷，二是实现政府的社会管理职能。政府拥有向社会成员征税的权力，税收是确保公共产品提供成本得到补偿的最好途径。根据政府的参与程度，可将政府生产方式归集为两大类型：政府直接生产(公共企业生产)方式和委托代理生产方式。

城市地下空间项目的市场提供与生产，是指由市场主体负责城市地下空间项目的投资、建设和运营管理。在市场经济条件下，采用市场提供与生产的方式，可以依靠市场机制的作用提高资源配置的效率。市场生产的主要方式是私人部门直接生产。

绝大多数城市地下空间项目兼具公共物品和私人物品的性质，这决定了完全采用政府或市场提供、生产的方式都是不合适的。一方面，由政府提供、生产，实现了政府向社会提供公共产品或服务的职能，但这会不可避免地导致行政垄断并带来运营的低效率；另一方面，由市场提供、生产，提高了运营效率，但又可能产生新的市场垄断并导致社会福利的损失。

政府出于干预和弥补市场缺陷的需要，或为履行政府的社会职能，部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供；而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式，其特点是通过市场机制实现社会资源的优化配置，促进竞争，并提高效率。

三、政府主导的地下空间市场化投融资体制

(一)城市地下空间开发利用的政府规制

城市地下空间具有开发的统一性，建设的超前性，运营的整体性，效益的间接性等特点，同时地下空间的开发利用具有很强的不可逆性，一旦建成很难改造和拆除，地下工程建设的初期投资大，投资回收期长，安全性要求高，后期运营和维护的成本高，难度大，而地下空间的社会效益、环境及防灾等间接效益体现较慢，又很难定量计算，这些都决定着地下空间的投资过程(包括前期规划、建设期和后期运营)应由政府主导。政府作为外部经济的维护者，应立足全局，通过合理安排地下空间的开发层次与时序，充分认识其综合效益，对地下空间资源进行保护性开发。

政府可以通过建立规制来实现其对地下空间开发利用的主导地位。城市地下空间开发利用的政府规制的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化，可以从以下两个方面进行构建。

一是成立专门的城市地下空间管理机构，从宏观上调控本地区地下空间的规划与投资战略。作为城市地下空间开发利用的主管部门，具体负责城市地下空间开发利用的法规、规划、投融资、建设和运营等管理工作。

二是构建城市地下空间投融资配套政策体系。城市地下空间投融资模式发展的目标，是建立多元化投资主体和直接融资与间接融资相结合的投融资模式。为保证这种模式的有效运行，必须建立相应的配套政策体系，包括法律制度、政府管理和市场规则三个层面。见表2。

随着规制实践和理论的不断发展，规制的理念已经从通过对自然垄断行业机械地“控制和命令”来消除非效率的方式转向通过激励措施来消除非效率的激励性规制方式发展，从对行为的直接规制转向对市场规则的规范方向努力。规制的目的已不再是以政府取代市场，而是通过创造实现市场可竞争性的条件促进市场的可竞争性，市场可竞争性的增强又进一步促进规制目标的实现。